Hopp til hovedinnhold
Ukens analyse

NATOs nye strategiske konsept: Hvorfor og hva er nytt?

Paal Sigurd Hilde, Førsteamanuensis ved Institutt for Forsvarsstudier
NATO-toppmøte i Madrid
Foto: NATO

Russlands omfattende invasjon av Ukraina var bakteppet da stats- og regjeringssjefene i NATO møttes i Madrid den 29.-30. juni.

Av de over 20 dokumentene toppmøtet formelt godkjente, var alliansens nye strategiske konsept det klart viktigste. Godkjenningen av konseptet er en historisk begivenhet i den forstand at det kun er det åttende strategiske konseptet de allierte har vedtatt på 72 år, og det fjerde siden den kalde krigen endte i 1989-1990. Nye strategiske konsept er ikke hverdagskost i NATO.

Men hvilken rolle har egentlig strategiske konsept i NATO – og hva er nytt i det nye konseptet? Det er tema for denne ukas «Ukens analyse».

Hvorfor har NATO strategiske konsept?

Atlanterhavstraktaten kan sammenliknes med en grunnlov. Den er relativt kort og overordnet, noe som gjør den bestandig. Paragraf 12 åpner for en «fornyet granskning av denne pakt», men som med grunnlover er terskelen for endring høy. Endringer må ratifiseres av medlemslandene på linje med en internasjonal avtale, noe som uunngåelig tar tid – og kan medføre politiske komplikasjoner. Trolig også av denne grunn er traktaten revidert kun én gang: Artikkel 6 ble endret da Hellas’ og Tyrkias medlemskap ble ratifisert i 1951-52.

Der traktaten er en grunnlov, er det strategiske konseptet en sentral lov som gir mer detaljerte føringer. Under den kalde krigen var det viktigste, felles målet uomstridt og klart: Å forsvare NATO mot et angrep fra øst. De strategiske konseptene ga derfor føringer for hvordan alliansen militært skulle møte et angrep fra Sovjetunionen og Warszawapakten. De var høyt graderte dokumenter utarbeidet av NATOs militærkomité. Mest kjent er konseptene fra 1957 og 1968, som forbindes henholdsvis med doktrinene massiv gjengjeldelse og fleksibelt svar.

Figur 1: NATOs strategiske konsept under den kalde krigen.

Etter slutten av den kalde krigen besluttet de allierte raskt at den nye tiden krevde en ny type strategiske konsept. Konseptene fra 1991, 1999, 2010 og 2022 er derfor politiske og offentlige dokumenter. I tillegg til å gi føringer for alliansens videre utvikling og virke, har disse konseptene også hatt en formidlingsrolle: De skal formidle NATOs formål og relevans til offentligheten.

Figur 2: NATOs strategiske konsept etter den kalde krigen.

Hva er nytt?

De strategiske konseptene har i stor grad vært tilbakeskuende i den forstand at de har formalisert tidligere, mindre og gjerne gradvise beslutninger. Et eksempel er 1999-konseptet som formelt la krisehåndtering og partnerskap til alliansens oppgaver. Begge utviklet seg alt tidlig på 1990-tallet til faktisk å være viktige oppgaver, men de var ikke omtalt som det i konseptet fra 1991.

Slik er det også med 2022-konseptet. Det er lite som er helt nytt i den forstand at det ikke alt har vært et tema i NATO. Sammenliknet med 2010-konseptet er imidlertid mye annerledes. Mest åpenbart gjelder det omtalen av Russland – noe som var et viktig argument for å oppdatere konseptet. Mens Russland omtales som en strategisk partner i 2010-konseptet, er landet nå «the most significant and direct threat to Allies’ security». Tilsvarende hevder 2010-konseptet at «the Euro-Atlantic area is at peace»; 2022-konseptet slår fast det motsatte. Formuleringene i 2010 var åpenbart utdaterte og har vært det i mange år.

En annen viktig endring er omtalen av Kina. I 2010-konseptet er Kina ikke nevnt, men i senere år har de allierte gradvis enes om at Kina er en mulig og faktisk, felles utfordring. Teksten i 2022-konseptet bringer ikke noe grunnleggende nytt sammenliknet for eksempel med erklæringen fra toppmøtet i Brussel i 2021. 2022-konseptet fastslår imidlertid formelt at Kina vil være et viktig tema i NATO i årene som kommer.

NATOs tre kjerneoppgaver fra 2010-konseptet videreføres, men har blitt justert litt. Istedenfor «kollektivt forsvar» i 2010 brukes det mer tradisjonelle begrepet «avskrekking og forsvar». Oppgave nummer to, «krisehåndtering», har i 2022 blitt til «kriseforebygging og -håndtering». Hva som ligger i endringen og i NATOs forebyggingsrolle er ikke helt åpenbart, og det har ikke vært et fremtredende tema i NATO de siste årene, så denne endringen kan tolkes som en nyvinning i konseptet. Tredje oppgave, «samarbeid om sikkerhet», er den samme.

Andre endringer inkluderer at 2022-konseptet er langt tydeligere enn 2010-konseptet om betydningen av demokrati og demokratiske verdier og beskyttelsen av disse – og av viktige samfunnsfunksjoner mer generelt. Mens begrepet motstandsdyktighet, «resilience», forekommer én gang i 2010-konseptet, brukes det tolv ganger i 2022. Tilsvarende har «cyber» og «space» blitt tydelig etablert som viktige tema. Mens «space», romfart, kun var nevnt én gang i 2010, brukes det hele ti ganger i 2022-konseptet.

Et viktig dokument, men…

NATOs nye strategiske konsept er et viktig og nå oppdatert dokument som vil bidra til å gi retning i årene som kommer. Vel så viktig som selve dokumentet, er imidlertid arbeidet med det. Prosessen der de allierte forhandler seg frem til felles standpunkt, til formuleringer de kan enes om, om alliansens hovedoppgaver, prioriteringer og videre utvikling, er i seg selv vesentlig.

For å komme i mål fordrer det at forhandlingene har en tydelig tidsfrist og at den politiske prisen for å forhindre enighet er svært høy. Tidsnød og tvang fremtvinger nødvendige kompromisser. Selv om slike kompromisser kan gi vage formuleringer som kan tolkes på ulike måter, er enighet om det som gjerne kalles omforent språk – «agreed language» – viktig i vanskelige saker. Det gir mulighet til å komme videre.

Omforent språk kan bli stående i lang tid. Et eksempel er omtalen av kjernevåpen – et ømtålig tema for mange allierte, herunder for Norge. Formuleringen «As long as nuclear weapons exist, NATO will remain a nuclear alliance.» i 2022-konseptet, finner man igjen i litt ulik språkdrakt i en rekke NATO-dokumenter, herunder i konseptet fra 2010. Formuleringen om at NATO må ha en «appropriate mix of nuclear and conventional forces» har en enda lengre historie: Den finner man i alle fire konseptene etter den kalde krigens slutt – med missilforsvar lagt til i 2022. Blir ikke NATO-landene enige om nye formuleringer, kan de alltid falle tilbake på omforent språk.

Historien forteller oss at NATOs utvikling i langt større grad er drevet av begivenheter og endringer i alliansens omgivelser, enn av strategidokumenter. Hvor lenge det strategiske konseptet fra 2022 forblir en god rettesnor for alliansens videre utvikling og virke, vil kun tiden vise. Uansett hva fremtiden bringer, så har det strategiske konseptet alt oppnådd ett viktig mål: Å gi de allierte en plattform for å enes om viktige spørsmål alliansen står overfor i dag.