Donald Trumps handelskriger

Ett utgangspunkt for Donald Trumps handelskriger er USAs store underskudd i utenrikshandelen. Høyere tollsatser er ment å redusere importen, fremme amerikansk produksjon, og å redusere handelsunderskuddet. Bakgrunnen skal være en nasjonal krisesituasjon: “National Emergency to Increase our Competitive Edge, Protect our Sovereignty, and Strengthen our National and Economic Security” (White House 2.4.2025). Taktikken synes å være først å skremme med sjokkerende høye tollsatser, som så raskt reduseres til noe mer reelt det skal forhandles om. Tolltruslene blir også brukt ut fra andre mål enn de økonomiske, som ulovlig innvandring og innførsel av Fentanyl fra Mexico og Canada, og mot Danmark dersom han ikke får Grønland. At Trump bruker handelspolitikk for å nå ikke-økonomiske mål er relativt nytt, der ulike former for sanksjoner har vært mer vanlig. Som del av mange andre dramatiske utspill, varierer tolltruslene nærmest fra dag til dag, er omstridt i det amerikanske rettsvesenet, og kan eventuelt avvente en behandling i Kongressen.

Trump mener at høye tollsatser vil skape en ny økonomisk gullalder for USA, med henvisning til tidligere president William McKinley (1897-1902) og perioden som har blitt kalt «The Gilded Age». Etter den amerikanske borgerkrigen og samlingen til en føderasjon, ekspanderte USA territorielt både innen- og utenlands. Den industrielle revolusjonen skjøt fart i landet, og Trump har valgt ut høye tollsatser som viktig grunn til den økonomiske veksten. Den store innvandringen og andre forhold er stort sett utelatt, likeså den sosiale og politiske uroen som fulgte med. De høye tollsatsene ble den gangen ikke besvart av eksisterende stormakter som England og Frankrike. Tyskland, som ble samlet etter den tysk-franske krigen (1870-71), var imidlertid mer proteksjonistisk og utviklet en annen ny stor økonomi. Sterke økonomier gav de «nye» landene Tyskland og USA makt, og ble av betydning for forløpet av første verdenskrig, der USA som vinner tok over Storbritannias globale (vestlige) lederrolle.

The Gilded Age viste at tollbeskyttelse uten gjengjeldelse fra andre land kan gi noen fordeler som midlertidig oppfostringsbeskyttelse for en industri. Etter en skjermingsperiode kan politikken endres med ønske om eksport til andre markeder. Argumentet om midlertidig skjerming mot utenlandsk konkurranse har dekning i annen senere erfaring. Norge hadde eksempelvis stor grad av skjerming mot utenlandske virksomheter under oppbygningen og fornorskningen av petroleumsindustrien på 1970- og 1980-tallet, i samspill med internasjonale selskaper. På 1990-tallet hadde offshoreindustrien blitt konkurransedyktig som en eksportnæring i seg selv, i tillegg til selve petroleumseksporten, og den ønsket adgang til andre markeder heller enn mer beskyttelse (Austvik 2007). Kina har tilsvarende brukt de siste tiårene på å bygge sterke nasjonale virksomheter hjulpet av kinesisk politikk. Kina er nå verdens største eksportør av industrivarer («verdens fabrikk») med et kommunistparti i ledelsen som snakker varmt om global frihandel.

Når høy tollbeskyttelse blir møtt med tilsvarende politikk fra andre land blir imidlertid regnestykket annerledes. Når et land reduserer sin import, betyr det redusert eksport for andre land. I Smoot-Hawley Tariff Act i 1930 innførte USA gjennomsnittlig 20 prosent toll på all import, for mange varer ble satsene en god del høyere. For å bedre sine handelsbalanser og redusere arbeidsledigheten svarte en rekke land med egne proteksjonistiske tiltak, og devalueringer. I løpet av få år falt verdenshandelen med industrivarer til rundt 2/3 av det den var før børskrakket på Wall Street i 1929. Oppbygging av hjemmeindustri kompenserte for noe av fallet, men netto ble alle lands situasjon forverret i «tit-for-tat» proteksjonistiske spiraler. Tap-tap i samhandelen og økonomisk tilbakegang bidro til politisk ekstremisme og ble en bakgrunn for andre verdenskrig.

Under Bretton Woods konferansen (1944) og etter krigen ble det satt fram forslag om å opprette en internasjonal organisasjon som skulle arbeide med å avskaffe de mange handelshindringene fra mellomkrigstida. USA gikk nå inn for internasjonal frihandel og spesialisering for å få både egen økonomi og verdensøkonomien på fote igjen. Det skulle bidra til at nye produkter ble skapt og at nytt liv ble gitt til gamle, skape komparative fortrinn og geografiske eller andre klynger, samt utnytte stordriftsfordeler. For at land skulle kunne redusere sine tollsatser måtte man være sikre på at motparten gjorde det samme, for at det skulle bli et pluss-sum-spill. Avtalen ble General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) med 23 vestlige medlemsland. Norge var ett av disse. I samme periode ble også Det internasjonale pengefondet (IMF) etablert for å sikre valutakonvertibilitet og stabilisering av det internasjonale finanssystemet.

GATT hadde stor suksess med reduksjon av tollbarrierer, med regler om ikke-diskriminering og bestevilkårsklausuler (alle medlemslandland skal ha like gode handelspolitiske vilkår som andre land). I 1947 var gjennomsnittlig tollsats i industriland på over 40 prosent, i mange utviklingsland enda høyere. Åtte forhandlingsrunder brakte gradvis tollbeskyttelsen ned, og stadig flere land kom med som medlemmer. Etter Uruguay-runden i 1993, som den siste, var gjennomsnittlig tollsats på industriprodukter redusert til 3–4 prosent, med en del unntak for utviklingsland. GATT gikk da over til å bli Verdens handelsorganisasjon (WTO). Med Sovjetunionens fall i 1991 hadde de liberale økonomiske prinsipper vunnet over de planøkonomiske, og USA var blitt det hegemonisk globalt ledende landet økonomisk, politisk og militært.

WTO dekker i dag mesteparten av internasjonal handel med 166 medlemsland. Kina ble medlem i 2002. Teknologisk endring, raskere og billigere kommunikasjon, lavere transportkostnader, og nå også kunstig intelligens, har forsterket den økonomiske integrasjonen, utover liberalisering av handelspolitikken. Internasjonale verdikjeder og næringsintern handel har gjort funksjonaliteten og interessebildet stadig mer komplisert. Handel med tjenester har vokst mye, med flytting av kapital, dels i samspill med offentlig sektor (spesielt IT). Multinasjonale selskaper har blitt større, med økt innflytelse over utformingen av både nasjonal og internasjonal (økonomisk) politikk.

Bærekraft, miljø- og klimaproblematikk har også fått økt betydning. Internasjonal handel fører til økt ressursbruk som følge av høyere produksjon og økonomisk vekst. Økt behov for transport vil øke mengden støy, ulykker og utslipp av klimagasser. På den annen side vil utnyttelse av spesialisering og internasjonalt varebytte redusere den totale ressursbruken for framskaffelse av en gitt mengde varer og tjenester. Partielt sett kan dette være en fordel for miljøet. Miljø og klima er inntektselastiske goder, der miljøkvaliteter blir mer hensyntatt i rike enn i fattige land. Hvilke av de positive og negative effektene som er sterkest kan variere mellom sektorer, land, og over tid.

Donald Trump synes langt på veg å avvise problemstillingene rundt bærekraft og internasjonale miljø- og klimaspørsmål. Som i sin første presidentperiode har han tatt USA ut av Parisavtalen og stoppet vindkraftprosjekter. Han vil øke petroleumsproduksjonen der USA allerede er verdens største produsent både av olje og gass, og verdens største gasseksportør («drill baby drill»), fjerne støtten til elbilsatsing, med mere. Av fornybar energi er han imidlertid positiv til nysatsningen på geotermisk varme, som forventes å ha stort potensiale gjennom ny bruk av boreteknikk fra oljeindustrien (IEA 2024).

Mot en multipolær handelsverden?

Med mange medlemsland og mange saksforhold har det ikke lykkes å sluttføre flere forhandlingsrunder i WTO etter Uruguay-runden. Bilaterale og regionale preferanseavtaler (EU, NAFTA/USMCA, Mercosur mfl.) har til erstatning vokst i stort omfang. Samtidig har WTO mistet noe av sin formelle posisjon, hvor land har rett til å klage det de mener er andre lands diskriminerende handelspolitikk overfor et panel (Dispute Settlement Body, DSB). I sin første presidentperiode unnlot Trump å oppnevne nye dommere til panelet, noe som satte det ut av funksjon. Dagens handelskriger har derfor ikke noen effektiv «overdommer» som kan beslutte om et lands handelspolitikk er i strid med WTO sine ikke-diskriminerende regler.

Rammene og funksjonaliteten i handelssystemet er også sterkt endret siden Bretton Woods konferansen på vestlig side søkte å kombinere realisme og liberalisme ut fra de maktforhold som eksisterte etter annen verdenskrig. Systemet har utviklet seg mye ad hoc, der teknologiske endringer og liberal ideologi i lange perioder har dominert på bekostning av det politiske styringselementet. Fra en dominerende liberalistisk multilateral grunnholdning etter den kalde krigens slutt, er det over det siste ti-året sterkere innslag av mer realistorienterte nasjonale strategier, også i USA på tvers av politiske partier (jfr. f.eks. IRA 2022).

En viktig faktor er at tyngden av internasjonal handel har flyttet seg fra Vesten til Asia og den øvrige verden utenom Vesten («Resten»). BRICS-land (Brasil, Russland, India, China, Sør-Afrika, mfl.) står for større del av verdenshandelen med dels andre politiske syn, mål og styringsformer – og med ønsker om et mindre amerikansk-dominert internasjonal økonomisk regime. Måter markeder er organisert og regulert på er viktig for fordelingen av fordeler og ulemper. «There is no such thing as a free market», jfr. argumenter i institusjonell økonomi (ref. for eksempel Hamilton 1919). At Kina fortsatt påberoper seg status som utviklingsland i WTO-sammenheng er ett eksempel, og kontroversielt ikke bare for Donald Trump. Status som utviklingsland gir Kina blant annet mer tid til å åpne opp sin økonomi, mer handlingsrom til å støtte sin eksport, samt ha prosedyrefordeler i WTO-disputter.

I valutamarkedene har den amerikanske dollaren svekket seg dels som følge av handelskrigene. Trump prøver å presse den amerikanske sentralbanken (Federal Reserve, Fed) til å senke styringsrenten blant annet for å forsterke valutasvekkelsen. En svakere dollar vil hjelpe både import- og eksportkonkurrerende næringer, men gjør også amerikanske forbrukere fattigere. Så langt har imidlertid ikke handelskrigen glidd over til også å bli en valutakrig, slik som i mellomkrigstiden.

Siden nasjonale økonomier i dag er mye mer integrerte både økonomisk og politisk enn under de proteksjonistiske spiralene i mellomkrigstida, framstår et sammenbrudd i internasjonal økonomi og samfunn med omfattende tap-tap reversering av næringsstrukturer som lite ønskelig for noen. Når næringsstrukturer er lagt om, og mennesker og kapital har tilpasset og flyttet på seg i henhold til internasjonale priser og konkurranseforhold, framstår varig desintegrasjon lite attraktivt, og er kanskje heller ikke mulig. Ingen part er tjent med å kutte de økonomiske forbindelsene med andre land for sterkt, og med det reversere allerede gjennomførte strukturendringer for mye.

Det betyr ikke at all handel bør være politikkfri (Laissez Faire) - det er heller snakk om optimal enn maksimal eller minimal grad av og form på åpenhet for det enkelte land, og som hensyntar særegne forhold. En grad av selvberging av landbruksvarer er et slik hensyn både i Norge og i EU. Optimal grad av frihandel kan da forstås som maksimering av frihandelsfordeler tilpasset sikkerhet, miljø, nasjonale særegenheter mm. som bibetingelser.

Den gjensidige avhengigheten (interdependens) kan i dette være asymmetrisk til ulempe for den mest avhengige aktøren og gjør land følsomme og sårbare for internasjonal endring og sjokk, enten de har sin årsak i naturlige hendelser eller villede handlinger av en antagonistisk motpart. Et fortsatt rent amerikansk-dominert globalt hegemoni framstår dels av den grunn som krevende, spesielt vil rivaliseringen Kina-USA kunne fortsette med styrke siden den er både økonomisk, finansiell, strategisk og politisk fundert. Kina vil få større innflytelse i verdensøkonomien og -politikken. Landets statskapitalisme, USAs handelskrig og EUs svekkede men likevel betydelige konkurranseposisjon, er blant forhold som kan dra i retning av et mer sammensatt multipolært internasjonalt system. Regionale makter som Russland, Tyrkia, India, Brasil, Saudi-Arabia m.fl. kan også bli viktige.

Handelsvinst og fordeling

Den økonomiske veksten bygd på spesialisering og internasjonal handel har i etterkrigstida vært rekordstor i et lengre historisk perspektiv. Vekstøkonomier er stort sett utadvendte (eksportorienterte) markedsøkonomier som spesialiserer seg på færre sektorer av varer og tjenester enn de importerer. Europeisering og globalisering av økonomiene har gitt en jevnere fordeling av gjennomsnittsinntekten per innbygger mellom land.

Samtidig har det ført til omfordeling av inntekt og i sin tur formue, sosiale og politiske forhold, med ulike sentrum-periferi effekter, i det enkelte land (Austvik 2018a). Vinnerne i eksportnæringene kompenserer nesten aldri taperne i de importkonkurrerende sektorene. Det er spesielt investorer som har fleksibilitet til å flytte mellom sektorer og geografiske områder innen og mellom land som har hatt stor inntektsvekst. En del lønnstakere har tjent på å kunne operere i store og mer spesialiserte markeder, mens store grupper av andre lønnstakere har hatt liten, ingen, eller til og med negativ inntektsutvikling (WID 2025).

Skjevfordelingen av inntekt og formue i det tjueførste århundres europeiserte og globaliserte økonomi er nesten like stor, og i noen land større, enn under kapitalismen på 1800-tallet. Generelt har det vært lite fokus på taperne i økonomiske integrasjonsprosesser. En del av den økende populismen i mange land skyldes tap av arbeidsplasser på grunn av konkurranse utenfra og arbeidsinnvandring. Spesielt fokuserer Trump på nedgangen for USA i det såkalte Rustbeltet som har stått for en betydelig del av tung- og produksjonsindustrien i amerikansk økonomi. Hvorvidt det er mulig å gjenskape vesentlige deler av denne nå automatiserte industrien i konkurransedyktig stand stiller mange seg tvilende til.

Høyinntektsland er også i stor grad tjenesteøkonomier, og en veg tilbake til å bli større produsent av kommersielle industrivarer kan senke den samlede verdiskapningen i landet. USA har, som alle andre land, imidlertid behov regulering av verdikjeder og handel med kritiske innsatsfaktorer (mineraler, råvarer etc.), varer og tjenester. At landet skal være i almen nasjonal krisesituasjon på grunn av handelsunderskuddet fremstår imidlertid som for dramatisk.

De store underskuddene også i offentlig budsjetter forsterker problemene. Trump mener tollinntektene skal bidra til å øke inntektene og redusere underskuddet. Det synes å kunne bli et heller beskjedent bidrag. Mens tollinntekter var vesentlig for offentlige inntekter på 1800-tallet og før inntektsskatten senere ble innført, utgjorde tollinntekter bare 1,66 % av amerikanske offentlige inntekter i 2024. En simulert 25% toll på Mexico og Canada, og 20% ekstra toll på Kina ville gitt ca.6 % (Macrobond 2025).

Handelspolitikk

Toll er det vanligste virkemiddelet i internasjonal handelspolitikk. Handelspolitiske tiltak omfatter også kvoteregulering av import, subsidier, og en mengde skjulte handelshindringer, som substitutter for toll, men vanligvis ikke nasjonale skatter og avgifter. En toll har til hensikt å redusere importen og øke prisen hjemme for importkonkurrerende næringer. Hvor mye lønnsomheten til disse går opp avgjøres av den effektive beskyttelsesgraden, dvs. hvordan ulike tollsatser er satt sammen. Tollporteføljen bør være slik at næringen som skal beskyttes får lave tollsatser på innsatsfaktorer og høye satser på det de produserer (tolleskalering).

Høy amerikansk toll både på stål, aluminium og bilimport står slik i motsetning til hverandre, siden stål og aluminium er innsatsfaktorer for bilproduksjon. Så langt framstår de amerikanske tollutspillene samlet som nokså kaotiske, men det kan endre seg. Mer toll er uansett ikke nok politikk dersom målet er å gjenreise industri og skape konkurransedyktige import- og senere eksportkonkurrerende næringer.

De samfunnsøkonomiske virkningene av toll på import varierer med hvor stor importør landet er i markedet. Endring av import til små land, som Norge, har liten eller ingen virkning på verdensmarkedsprisene. En toll vil øke prisen hjemme like mye som tollsatsen. Konsumenter og industri som kjøper varen betaler da hele tollen. Dersom landet er stort, som USA kan være i noen markeder, kan imidlertid nedgangen i import som følge av økt toll bidra til å senke importprisen noe. Da vil tollen i noen grad betales av den utenlandske eksportøren, og prisøkningen i hjemmemarkedet blir mindre.

Dersom vi ser bort fra mulig gjengjeldestoll fra andre land kan det for store land finnes en optimal tollsats for noen varer der vinsten ved reduksjon i verdensmarkedsprisen er større enn det samfunnsøkonomiske tapet ved mindre import. Blir imidlertid tollsatsen for høy vil det være et samfunnsøkonomisk tap enten landet er stort eller lite, og blir den veldig høy kan den bli handelshindrende (prohibitiv) og fordelen med handel blir helt borte.

Få tør spå hvordan handelskrigen vil forløpe. Worst case scenario kan omfatte nær full stopp i samhandel mellom Kina og USA, høye tollsatser mellom USA og andre land, og kanskje også mellom andre land, med økonomisk tilbakegang (resesjon), høy inflasjon, og politiske spenninger som i verste kan føre til nok en storkrig. Best case scenario kan være en sterk U-sving i amerikansk politikk, gjenetablering av WTOs funksjonalitet og ikke-diskriminerende globale handelsregime, eventuelt med en del tilpasninger for eksempel for Kinas status som utviklingsland.

Et mellomscenario kan være at WTO-regimet kommer noe sterkere tilbake, kanskje i revidert form, at det blir høyere / noe toll på en del varer, men mer moderat enn i Trumps mest ekstreme utspill. Toll og mer omfattende grensekontroll vil kunne føre til lavere global økonomisk vekst i et slik scenario, men ikke nødvendigvis til negativ vekst som i mellomkrigstiden. Over tid framstår det som i sum lite trolig at ikke selve vinn-vinn-prinsippet i spesialisering og frihandel i hovedsak blir beholdt som basis når en ny orden eventuelt har stabilisert seg.

Er det amerikanske århundret over?

Trump-administrasjonen har i sin politikk og valg av personer noen fellestrekk med den plutokratiske styringsformen (autokrati styrt av de rikeste) i McKinleys tid som president. Politikk og økonomi utvikles ut fra dette best av vellykkede milliardærer heller enn i et demokratisk mangfold. Makt kan i internasjonal politikk imidlertid utøves både som hard og myk - gjennom tvang, betaling eller attraksjon (Keohane & Nye 2025). Sovjetunionen lente seg eksempelvis hovedsakelig på hard makt og måtte invadere både Tsjekkoslovakia (1968) og Ungarn (1956) for å holde dem i «folden» under den kalde krigen. USA kunne på sin side utvide sin sfære gjennom invitasjon heller enn invasjon, da de øst-europeiske landene skyndte seg å bli medlem både av EU og NATO etter Sovjetunionens fall i 1991. Tilsvarende ulik forståelse av hvordan geopolitiske interesser best kan fremmes fortsatte mellom Vladimir Putins Russland og Vesten etter den kalde krigen (Austvik 2025).

Trump-administrasjonens mer ensidige vektlegging av betydningen av hard makt kan innebære et brudd i dette skillet nå. Gjennom trusler om tvang (som mindre NATO engasjement), eller økonomiske kostnader gjennom toll, søker Trump å utnytte det som oppfattes som andre lands svakheter. Det synes oversett at USA har vært attraktivt og tjent på å sitte i førersetet for myk makt og attraktivitet, der økonomisk liberalisme har sin parallell i demokratisk liberalisme, menneskerettigheter etc. Robert Keohane & Joe Nye (2025) mener Trumps manglende forståelse av betydningen av USAs myke makt kan føre til mindre demokratispredning, og bli slutten på «Det amerikanske århundret». De referer til Niccolo Machiavellis utsagn om at det er bedre for en fyrste å være fryktet enn elsket, men poengterer at det er enda bedre å være både fryktet og elsket.

Norge

Norge er som en liten åpen økonomi avhengig av, og er tett integrert med, europeisk og global økonomi. Cirka tre fjerdedeler av norsk utenrikshandel er med EU og Storbritannia. Norge deltar i EUs indre marked gjennom det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS), unntatt for jordbruk, fiske og tollunionen. EUs indre marked skal fungere tilsvarende et nasjonalt marked med felles ytre tollmurer. Det er fortsatt frihandel med EU selv om EU har andre tollsatser mot USA og andre, enn det Norge har. Dersom Kina dumper varer til EU som følge av handelskrigen med USA til unormalt lave priser og/eller truer EUs egenproduksjon, tillater imidlertid WTO at EU innfører midlertidig antidumping- og antisubsidiebeskyttelse overfor tredjeland. Både EØS-avtalen og interesse-felleskap bør imidlertid tilsi at de ikke vil ramme Norge, og det er også usikkert hvor mye de eventuelt ville bety.

Den direkte samhandelen med USA ikke er veldig stor, men viktig for de det gjelder. Lille Norge kan uansett vanskelig føre en handelskrig med USA, eller med noen store aktører, slik for eksempel EU og Kina kan. Norge er ikke tjent med kaos i verdenshandelen, men trenger heller et regelstyrt ikke-diskriminerende internasjonalt system. Små økonomier har kunnet kompensere ulempene knyttet til sine manglende produksjonsmuligheter og markeder ved å handle med andre land og derved oppleve økonomisk utvikling på linje med de store landene. En svekkelse av verdenshandelen vil kunne ramme norske eksportbedrifter uavhengig av knytningen til EU og handelsavtaler med andre. Skulle all, eller store deler av, internasjonal handel stoppe opp eller bli sterkt redusert, vil det medføre kritiske problemer for alle, og aller mest for små land.

Referanser

Austvik, Ole Gunnar, 2007: "Staten som petroleumsentreprenør", Tidsskrift for samfunnsforskning.

Austvik, Ole Gunnar, 2018a: Europeisk integrasjon. Økonomi og politikk. Oslo: Universitetsforlaget.

Austvik, Ole Gunnar, 2018b: "Neo-Keynesian Policies in Integrated European Economies. What policy can be National and what must be European?" I: Veggeland (ed.): Keynesian Policies. A New Deal in the European Narrative; Employment, Equality and Sustainability. New York: Nova Science Publishers. pp.139-162.

Austvik, Ole Gunnar, 2025: "Norway in the Geopolitics of Energy". Energy Policy.

Hamilton, Walton A, 1919: «The Institutional Approach to Economic Theory.” American Economic Review 9(|1). Supplement. pp. 309-318.

IEA, International Energy Agency, 2024: The Future of Geothermal Energy. Paris: IEA.

IRA, Inflation Reduction Act, 2022: How the Inflation Reduction Act’s Tax Incentives Are Ensuring All Americans Benefit from the Growth of the Clean Energy Economy. Washington DC: Department of the Treasury.

Keohane, Robert O. & Joseph S. Nye, Jr., 2025: „The End of the Long American Century. Trump and the Sources of U.S. Power.“ Foreign Affairs. July/August 2025 Published on June 2, 2025.

Macrobond, 2025: Customs & Consequences: Updated 17. April 2025.

Schumpeter, Joseph A. (1934/1983): The theory of economic development. New Brunswick, N.J.: Transaction Books.

WID, World Inequality Database, 2025. Activity Report 2024. Paris: WID.