Ukens analyse, 25. november 2016

Nordisk forsvarspolitikk og forsvarssamarbeid etter Ukraina-krisen


Ukens analyse er skrevet av Håkon Lunde Saxi, seniorforsker ved Institutt for forsvarsstudier (IFS) ved Forsvarets Høyskole (FHS). Håkon skriver om en interessant utvikling av NORDEFCO og nordisk forsvarssamarbeid etter Ukraina-krisen - går Norden mot et tettere sikkerhetspolitisk samarbeid? God lesning!

I 2010 avholdt den finske Försvarshögskolan en konferanse i Helsinki om nordisk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Hovedfokuset var på den rivende utviklingen i forsvarssamarbeidet mellom de nordiske landene. En forsker fra den svenske Försvarshögskolan presenterte der også et bokkapittel om «den militære balansen i Østersjøregionen». Det sier mye om sikkerhetspersepsjonen på det tidspunktet at selve grunnkonseptet for kapittelet ble oppfattet nærmest som en anakronisme av de aller fleste som deltok på konferansen, inkludert forfatteren av kapittelet. I dag, bare fem år senere, er den lokale militære balansen i Østersjøen igjen et høyaktuelt tema i nordisk og internasjonal politikk.

Den Russisk-Georgiske krig i 2008 skapte uro i NATO og EU, men ble hovedsakelig avfeid som et avvik og en engangsforseelse. Den russiske annekteringen av Krim i mars/april 2014, og den påfølgende intervensjonen i Øst-Ukraina, kom derfor som et desto større strategisk sjokk. Russland demonstrerte politiske vilje til å anvende militærmakt mot sine naboland, i strid med internasjonal lov. En så direkte anvendelse av militærmakt hadde få eksperter oppfattet som sannsynlig. Ukraina-krisen endret dermed oppfattelsen av russiske intensjoner, noe som igjen gjorde landets økende militære kapasitet høyaktuell.

Selv om Russland er konvensjonelt militært underlegent NATO som en helhetlig allianse, så har landet en lokal militær overlegenhet vis-a-vis NATO- og EU-landene som grenser opp mot Russland. De baltiske statene er i særdeleshet militært utsatte. Denne sårbarheten hadde begrenset betydning så lenge Russland ble oppfattet som en strategisk partner av de ledende NATO- og EU-landene på 2000-tallet, men har fått en helt annen aktualitet etter 2014. Russland blir nå i større grad oppfattet som en strategisk utfordrer av de fleste ledende vestlige statene.

RAND Corporation gjennomførte fra sommeren 2014 en serie krigsspill rundt forsvaret av de baltiske statene. En hovedkonklusjon var at det ville ta de russiske væpnede styrker omtrent 60 timer å inntatt Tallinn og Riga. Den utsatte «Suwalki-korridoren» mellom Kaliningrad og Hviterussland utgjør de baltiske statenes eneste landforbindelse til Polen, og denne lar seg vanskelig forsvare. NATO er militært overlegen i luften og på havet, men Russland har lenge utviklet avanserte og langtrekkende luftforsvarssystemer og antiskipmissiler som gjør det vanskelig å nyttiggjøre seg denne luft- og sjømakten i Østersjøregionen. Strategien går under navnet «anti-access / areal denial (A2/AD)» i amerikanske og europeiske forsvarsmiljøer.


F.v. Forsvarssjefene Ari Puheloinen, Peter Bartram, Haakon Bruun-Hanssen og Sverker Göranson under et møte i Nordisk Forsvarssamarbeid, NORDEFCO, på Gardermoen 03.03.2014. Foto: Torgeir Haugaard/Forsvaret. 

Hvordan påvirker dette endrede situasjonsbilde de nordiske landenes forsvarspolitikk?

Utfordringen fra Russland har ført til et mer likt forsvarspolitisk fokus i de nordiske landene. I den andre halvdelen av 2000-tallet var Finland og Norge mer fokusert på sine nærområder (les: Russland) mens Danmark og Sverige var mer fokusert på grenseoverskridende utfordringer fra mer fjerntliggende områder. Nå ser samtlige nordiske land Russland som en strategisk hovedutfordring.

Det nye «nærområdefokuset» har brakt NATO-landene Norge og Danmark noe nærmere sammen. Før 2014 var Norge fokusert på militær tilstedeværelse og (potensielle) krisehåndteringsoperasjoner i norske nordområder; Danmark var orientert mot deltagelse i USA-ledede ekspedisjonsoperasjoner i Midtøsten og Sentral-Asia. Begge har nå et delvis overlappende fokus på sine nærområder. Geografisk er de felles interessene sterkest i Nord-Atlanteren og Østersjøen. Begge land har etter 2014 rotert luft, sjø, og landstyrker gjennom Østersjøen. I 2017 skal de også utplassere kompanistridsgrupper i de baltiske statene (Danmark i Estland, Norge i Litauen).

Også de alliansefrie Østersjøstatene Finland og Sverige er blitt brakt nærmere sammen av den uroen som har oppstått i etterkant av Ukraina-krisen. Krisen har aktualisert debatten om et mulig NATO-medlemskap i begge land, særlig i Sverige.

I Finland har Russland hele tiden (uoffisielt) vært den dimensjonerende utfordringen i forsvarspolitikken. Den finske forsvarsministeren Jyri Hakamies kom med en sjelden innrømmelse av dette da han i 2007 uttalte at «de tre viktigste sikkerhetsutfordringene for Finland i dag er Russland, Russland og Russland». I Sverige kom Russlandfokuset først for alvor tilbake etter krigene i Georgia og Ukraina, men det er til gjengjeld blitt noe mer panikkpreget en i stoiske Finland.

I august 2016 leverte den regjeringsoppnevnte «Bringéus-utredningen» sin rapport om Sveriges sikkerhetssituasjon. Hovedkonklusjonene var at Sverige sannsynligvis ville bli trukket inn i en konflikt mellom Russland og NATO, og at dagens svenske forsvarsmakt langt på vei var utilstrekkelig til å forsvare svensk territorium alene. Særlig den strategisk viktige øya Gotland, hvorfra utstasjonerte antiluft- og sjømålsmissiler kan true hele Østersjøområdet, ble oppfattet som sårbart. I september 2016 besluttet Sverige å flytte et mekanisert infanterikompani til den ubefestede øya med øyeblikkelig virkning; kompaniet skulle egentlig vært på plass først i 2018.[1] Etter at Russland hadde utplassert Iskander kortdistanse missiler i Kaliningrad i oktober uttalte överbefälhavare Micael Bydén, at Sverige nå måtte vurdere å spre sine kampfly til flere flyplasser for å gjøre disse mindre sårbare for de russiske presisjonsvåpnene.[2]

Hvordan har så denne utviklingen påvirket forsvarssamarbeidet mellom de nordiske land?

Siden 2009 har samarbeidet foregått innenfor rammen av «Nordic Defence Cooperation» (NORDEFCO).[3] NORDEFCO-samarbeidet var i utgangspunktet orientert mot å realisere den daværende svensk-norsk-finske forsvarsjefstrioens visjon om «felles styrkeproduksjon». Årsaken til at dette var nødvendig var forsvarsøkonomi; de nordiske lands forvar var (i følge forsvarsjefene) nå blitt for små til å opprettholdes som fullverdige, balanserte nasjonale forsvar uten et slikt flernasjonalt samarbeid. Utvikling, anskaffelser og oppgradering av utstyr, samt utdanning og trening av personell skulle derfor gjøres i fellesskap; kun de operative styrkene skulle forbli rent nasjonale. Denne visjonen viste seg imidlertid umulig å realisere. Visjonen var de facto langt på vei oppgitt da Ukraina-krisen inntraff. Den nye sikkerhetspolitiske situasjonen post-Ukraina-krisen førte til at NORDEFCO-samarbeidet fikk et nytt hovedfokus: samarbeid i militær krisehåndtering og krig i Nordens nærområder. De nordiske land måtte få bedre strategisk kommunikasjonsløsninger på plass mellom sine hovedsteder og militære hovedkvarter; deres styrker måtte få bedre tilgang til hverandres territorium i fred og krisetider; og forsvarsmaktene måtte øve mer sammen for å forbedre sin interoperabilitet.

Det «nordiske» samarbeidet er imidlertid som regel i realiteten preget av bi- og trilateralisme. Da visjonen var «felles styrkeproduksjon», var det i realiteten et svensk-norsk-finsk samarbeid. Danmark sto de facto på utsiden. I dag er samarbeidet særlig tett mellom Østersjøstatene Sverige og Finland, samt Sverige og Danmark. Stockholm og Helsinki har gitt sine forsvarsmakter beskjed om å etablere den militære evnen og beredskapen til å operere sammen i krise og krig. Stockholm og København beveger seg samtidig også mot et nærmere militært samarbeid i deres tilgrensende sjø- og luftrom. Norge, som i motsetning til de tre andre ikke har en kystlinje langs Østersjøen, står denne gangen mer på sidelinjen.

Ukraina-krisen har altså gitt et noe mer likt sikkerhets- og forsvarspolitisk hovedfokus i de nordiske landene. Den har også omformet det nordiske forsvarssamarbeidet. Samarbeidet har beveget seg bort fra forsvarsøkonomi og felles styrkeproduksjon. Disse feltene har blitt erstattet av et sterkere sikkerhetspolitisk samarbeid som tar sikte på å forbedre evnen til krisehåndtering i Nordens nærområder.

Anbefalt lesing:


Håkon Lunde Saxi er seniorforsker ved Institutt for forsvarsstudier (IFS), Forsvarets Høyskole (FHS). Han kan nås på e-post:
haakon.saxi@ifs.mil.no



[3] Island har ikke noe militært forsvar og inngår derfor bare i den politiske delen av NORDEFCO.