Ukens analyse, 11. juni 2020

Hva er sikkerhet for Hongkong?


Denne Ukens analyse er fra Hans Jørgen Gåsemyr, som forsker på kinesisk politikk ved NUPI og UiB. Han skriver om situasjonen i Hongkong og betydningen av den nye sikkerhetsloven som ble vedtatt i mai.

Den norske Atlanterhavskomité (DNAK) publiserer jevnlig Ukens analyse, skrevet av en av DNAKs samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra, ta kontakt med kristoffer@dnak.org. Innholdet i Ukens analyse representerer forfatterens egne synspunkter og ikke nødvendigvis DNAKs.


Tusenvis av demonstranter trosset politiets advarsler og møtte opp for å markere årsdagen for Hongkongs demokratiprotester tirsdag denne uken. Årets protester var spesielt knyttet til den nye sikkerhetsloven Kina innførte i mai. Foto: Flickr / Bell Chan

Bak mange av konfliktene og demonstrasjonene i Hongkong er det to overgripende spørsmål som går igjen: graden av selvstyre og integrering med Folkerepublikken Kina. Den nye sikkerhetsloven sender skarpe signaler om at Hongkong må innrette seg etter noen felles-kinesiske interesser. Den griper inn i fem avgjørende forhold.

For det første er ikke loven jobbet fram i Hongkongs egne politiske institusjoner, men er utarbeidet og stemt fram i Kinas lovgivende forsamling, Den nasjonale folkekongressen. Med det sender Kina et utvetydig signal om at Hongkong er en selvfølgelig del av Folkerepublikken og at Beijing krever mer kontroll. Selve lovteksten blir nå forfattet i Den stående komiteen til Folkekongressen og deretter vil loven trolig bli et vedlegg til de lovene som allerede gjelder for og i Hongkong. Den praktiske effekten og implementeringen er ikke åpenbar, men Kina legger nå til rette for at de kan ta mer styring over utviklingen i Hongkong – på noen områder. Vi har så langt hørt at loven skal gjelde kriminelle handlinger som truer nasjonal sikkerhet, knyttet til terrorisme, løsrivelse eller separatisme, undergraving av myndighetene og utenlandsk innblanding.

For det andre går loven i kjernen på ett av de grunnleggende stridstemaene, nemlig graden av selvstyre. Etter 99 år som britisk leiekoloni, ble Hongkong i 1997 ført tilbake til Kina. Avtalen var da at byen de neste 50 årene skal fungere som et spesielt administrativt område, altså være en del av Kina, men styres etter egne lover med stor grad av selvstyre. Det er essensen i «ett land, to system» modellen og Basisloven, som i praksis utgjør Hongkongs grunnlov. Kinesiske og britiske myndigheter, samt forskere og observatører i mange land, har delte meninger om hvor mye av det som ble avtalt og formulert i årene rundt 1997 skal gjelde i dag. Kinesiske politikere forbeholder seg retten til å vurdere avtalen og tolke Basisloven i lys av både Hongkong og Kinas utvikling. Hongkong har imidlertid aldri hatt selvstyre i saker som gjelder utenriks- eller forsvarspolitikk. En snever sikkerhetslov vil derfor ikke nødvendigvis endre mye, men lovforslaget, slik det ble vedtatt, forespeiler en relativt bred definisjon av begrepet sikkerhet med åpning for videre tolkninger.

For det tredje vil den nye loven både antyde hva som er sikkerhet for Hongkong og flytte noen grenser for når og hvordan byregionens egne institusjoner skal sørge for den sikkerheten. Den nye loven kan åpne for nærvær av kinesiske sikkerhets- og maktutøvende institusjoner som ikke er til stede eller ikke utfører slike oppgaver i Hongkong i dag. Arbeidet med den nye loven må ses i lys av senere års protester og massedemonstrasjoner, mange med innslag av både voldelige aksjonsformer og brutale maktmidler fra politiet, som i perioder har lammet hele Hongkongsamfunnet. Spesielt protestbevegelsene i 2019, men også nye protester i år og gamle tilbake i 2014 og tidligere, blir fra Beijings side sett på som gjentakende bekreftelser på at Hongkong trenger mer effektive styringsmekanismer for lov og orden og sikkerhet. Det er også naturlig å se dette i sammenheng med annen og mer generell samfunnsutvikling. Konfliktlinjene i Hongkong er blitt skjerpet og vi har sett en markert polarisering mellom politiske fløyer og samfunnsgrupper, der mange føler på mer og mindre nærhet til Hongkong og til landet Kina. I samme periode har kinesiske ledere vist større vilje til å markere rammene for byregionens selvstyre og egenidentitet.

Da er vi inne på det fjerde forholdet, som gjelder Hongkongs evne til å regulere seg selv. Hongkong har sterke individuelle og sivile rettigheter, et profesjonalisert rettsapparat og byråkrati, og begrenset demokrati. By-regjeringssjefen velges av en komite bestående av representative grupper, og alle kandidater må godkjennes av Beijing. Halvparten av representantene i Hongkongs lovgivende forsamling velges gjennom åpne valg, mens den andre halvparten utpekes av bestemte interessegrupper. På nivået under, i lokalvalgene til bydistriktene, er det mer direkte stemming. Bydistriktene har liten makt i saker som gjelder hele byen, men de påvirker sammensetningen av komiteen som velger by-regjeringssjefen. Lokalvalgene i 2019 resulterte i sterk fremgang for den brede demokrati-fløyen, som ønsker mer selvstyre, og sterk tilbakegang for den regimekonservative fløyen som består av såkalt pro-Beijing partier og grupper.

Samfunnsengasjementet i Hongkong er stort og rommer mange organisasjoner som jevnlig arrangerer helt regulære aktiviteter og demonstrasjoner. Saker som går på politiske reformer og tilpasninger til Kina blir imidlertid fort kontroversielle og er ofte blitt stående i politisk stampe. Det gjelder også tidligere forsøk på å reformere Basisloven til å innlemme tydeligere sikkerhetslovgivning. Denne handlingslammelsen er vesentlig for Kinas legitimering av den nye sikkerhetsloven – som er nasjonal, men gjelder spesielt for Hongkong. By-regjeringen og flere lokale politikere har erklært sin støtte og sier at loven er nødvendig, mens deler av opposisjonen og flere interessegrupper har demonstrert og varslet kamp og nye protester. Noen grupper kan velge radikale aksjonsformer, det gjelder ikke minst aktører som ønsker ikke bare selvstyre, men uavhengighet fra Kina, og som nå føler de har lite å tape. Høsten 2020 skal det holdes valg til Hongkongs lovgivende forsamling, så det ligger an til mye aktivitet og høy temperatur i tida framover. Covid-19 og smittevernregler kan dempe noen, men ikke alle protester.

Det femte forholdet gjelder byregionens egenhet og internasjonale posisjon. På mange måter er det nettopp annerledesheten som er Hongkongs styrke. Sivile rettigheter og rettsprinsipper som likner mange europeiske land er med å opprettholde Hongkongs status som et ledende finanssentrum. Både kinesiske og internasjonale selskaper, til dels også organisasjoner og medier, bruker byregionen som mellomstasjon mellom Kina og verden. Solid økonomi, høy levestandard, rikt kulturliv og et dynamisk og internasjonalt samfunn har dessuten gjort Hongkong til en yndet turist- og studiedestinasjon. Nettopp derfor er mange av de mer konservative og pro-Beijing gruppene i Hongkong også opptatt av å bevare en stor grad av selvstyre, selv om de godtar mer kontroll fra kinesiske institusjoner. Kaoset i 2019 har påvirket økonomien, og nye bølger med demonstrasjoner kan føre til at flere ser den nye sikkerhetsloven som mer – og ikke mindre – nødvendig.

Blant de som kjemper for mer demokrati og selvstyre, frykter mange at både sikkerhetsloven og mer generell innblanding fra Kina innskrenker deres friheter. Noen jobber for at det internasjonale samfunnet skal støtte opp om deres bekymringer og krav. Land som USA og Storbritannia har tradisjonelt gått lengst i sin vektlegging av selvstyre for Hongkong. USA har vedtatt jevnlig vurdering av Hongkong sin spesielle status og truer med å frata byen handelsprivilegier. Britene sier de kan gjøre det enklere for personer i Hongkong, som fikk innvilget rett til britisk pass og nasjonalitet før 1997, å flytte til Storbritannia og bli fullverdige statsborgere der. Den nye sikkerhetsloven utløser derfor nye problemer, men Beijing er så opptatt av å sikre at Hongkong kommer inn i et spor som tjener – og iallfall ikke motarbeider – felles-kinesiske interesser og institusjoner, at andre spørsmål blir ilagt mindre vekt. Det kan fort bli et dilemma for de som ønsker mer selvstyre for byregionen, i den forstand at Kina kan skru hardere til med kontrollmekanismer jo tøffere krav om selvstyre de møter internt i Hongkong eller internasjonalt.

Sikkerhetsloven skal nå formuleres og deretter vil en rekke praktiske spørsmål bli diskutert. Når skal loven gjelde, hvem skal håndheve den og med hvilke grep? Utøvelsen og effekten av loven er ikke gitt og vil trolig ta form over mange år. Hongkong er et dynamisk samfunn med mange sterke institusjoner og interessegrupper. De vil være med å definere i hvilke situasjoner loven skal gjelde, men det ligger i kortene at det vil inkludere noen handlinger som er forekommet i senere års protester. «Ett land, to system» modellen, med mange og sterke sivile rettigheter, kan godt leve videre, men da med noen tilpasninger. For Kina tar med sikkerhetsloven grenseflyttende grep for å styrke kontrollen over Hongkongs utvikling.

Anbefalt lesning

For en journalistisk gjennomgang av protestene i 2019, se Zuraidah Ibrahim og Jeffie Lam (red.) (2020) Rebel City: Hong Kong's Year of Water and Fire, World Scientific.

For Kinas offisielle standpunkt om den nye sikkerhetsloven, se Kinas ambassade i Norge (2020) “Q&As on National Security Legislation for Hong Kong SAR”.

For generell utvikling i Hongkong, se Tim Summers (2019) China’s Hong Kong, Agenda Publishing.

Hans Jørgen Gåsemyr er seniorforsker ved Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) og postdoktor ved Institutt for sammenliknende politikk, Universitetet i Bergen.