Ukens analyse, 18. mars 2020

De forskjellige nivåene av geopolitikk i Arktis


Denne ukens analyse er skrevet av seniorforsker ved Fridtjof Nansens institutt, Andreas Østhagen. Han skriver om de forskjellige nivåene av geopolitikk i Arktis.

Den norske Atlanterhavskomité (DNAK) publiserer jevnlig Ukens analyse, skrevet av en av DNAKs samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra, ta kontakt med kristoffer@dnak.org. Innholdet i Ukens analyse representerer forfatterens egne synspunkter og ikke nødvendigvis DNAKs.

Den sikkerhetspolitiske betydningen av våre nær- og nordområder har økt de siste årene. Ikke bare satser Russland på Arktis; nå ser også både Washington og Beijing nordover.

Regjeringen skal i år legge frem sin nye nordområdemelding - ni år etter forrige gang den la frem en stortingsmelding om Norges «viktigste strategiske ansvarsområde». Mye har endret seg siden den gang. Kinas interesser i nordområdene blitt mer uttalte, Frankrikes forsvarsminister omtaler Arktis som «det nye Midtøsten», mens Trump-administrasjonen frykter et strategisk kappløp og advarer mot «et nytt Sørkinahav» i Arktis. Aftenposten kaller dette «maktkamp på Norges dørstokk».

Få steder har vært kilde til så mye spekulasjon, overdrivelse og påstander som den arktiske regionen i begynnelsen av det 21. århundre. Etter å ha blitt plassert på dagsorden ved flaggplanting og ressursestimater for over et tiår siden, fortsetter Arktis å lokke forskere og journalister nordover for å beskrive «det neste geopolitiske spillet». Heldigvis medfører mer oppmerksomhet også mer kunnskap.

Forskere har mer eller mindre forkastet forestillingen om en «ressurskrig» i nord, gitt det faktum at havretten allerede gir de arktiske suverene rettigheter i de fleste av disse områdene. I tillegg har utenriksdepartementene i de arktiske statene lagt ettertrykkelig vekt på samarbeid i regionen: «i Arktis jobber vi sammen» for å løse problemer. Likevel dukker forestillinger om en konflikt og stormaktspolitikk i Arktis stadig opp. Hvorfor er det slik, og hvor nøyaktige er slike beskrivelser?

Et grunnleggende begrep i studier av internasjonale relasjoner er en såkalt «nivåanalyse». For å forstå utviklingen i våre nordområder og i Arktis for øvrig er det spesielt nyttig å skille mellom tre nivåer: det internasjonale (system-nivået), det regionale (arktiske) nivået, og det lokale (bilaterale) nivået.


Figur: En enkel inndeling i tre nivå gjør det enklere å skille de ulike dynamikkene i Arktis fra hverandre, og slik også forstå hvorfor ideen om konflikt vedvarer, samtidig som de arktiske statene samarbeider.

En slik tilnærming bidrar til å få fram de forskjellige dynamikkene som finnes i Arktis; den forklarer hvorfor ideer om konflikt vedvarer; og hvorfor dette ikke nødvendigvis er i motsetning til ideer om regionalt samarbeid og stabilitet. I tillegg muliggjør en slik lagdeling en diskusjon av hvordan de ulike arktiske kyststatene oppfatter sikkerhetspolitiske utfordringer i sine nordområder, samt hvordan nye fora for sikkerhetspolitisk dialog kan oppstå og nyttiggjøres.

Under den kalde krigen hadde Arktis en fremtredende posisjon i den politiske og militære konkurransen mellom to supermakter. Regionen var viktig ikke på grunn av interessemotsetninger i selve Arktis, men på grunn av dens strategiske rolle i den systemiske konkurransen mellom USA og USSR. Regionens geopolitiske og geostrategiske betydning ble redusert på 1990-tallet, noe som muliggjorde fremveksten av ulike regionale samarbeidsordninger som Barentssamarbeidet og Arktisk Råd. Nå, derimot, har den strategiske betydningen av nordområdene igjen økt.

Som under den kalde krigen, har Arktis’ strategiske betydning utviklet seg først og fremst på grunn av at Russland ønsker å gjenreise sin militære makt og politiske posisjon. Arktis blir et av de geografiske områdene der dette kan gjøres mer eller mindre uhindret. Dette kommer på grunn av Russlands dominerende posisjon i nord med Nordflåten – som befatter Russlands strategiske atomubåter – basert på Kolahalvøya. Det er dermed ikke bare smeltingen av havisen som ansporer Russland vektlegging militært av Arktis – det er betydningen av Arktis for Moskvas overordnede strategiske planer og ambisjoner.

I motsetning til det som var tilfellet under den kalde krigen, har Kina også dukket opp som en aktør i nord. Når Beijing hevder sin innflytelse på verdensscenen, vil Arktis være en av mange regioner der Kinas tilstedeværelse og samhandling er komponenter i en maktutvidelse med både myke og harde vendinger. Kina beskriver seg selv som en «nær-arktisk stat», noe som kan oppfattes som at Beijing ikke bare har en rett til å involvere seg, de har også en plikt. Pompeos advarsel i 2019 om at Beijings arktiske interesser risikerer å skape et «nytt Sør-Kinahav» i nord fremhever hvordan USA ser på Arktis som nok en arena der den nye systemiske konkurransen mellom de to landene tiltar.

På et systemnivå kan og vil USA engasjere seg i regioner som Arktis når det måtte sammenfalle med amerikanske interesser. Men på et regionalt nivå spiller ikke Arktis den samme sentrale rollen i nasjonale sikkerhetshensyn i Nord-Amerika som regionen gjør for Russland eller Norge. Selv om retorikken kan tyde på noe annet, har Arktis for USA først og fremst fungert som base for et rakettforsvar og et begrenset antall strategiske styrker. Selv om regionen er viktig for den amerikanske marinen og kystvakten, har USA ennå til gode å investere betydelig i kapasiteter og infrastruktur i nord.

Dette bringer oss til den viktige forskjellen mellom overordnede strategiske hensyn og det som angår den arktiske regionen spesielt. Når det gjelder sikkerhetspolitikk, er dynamikken i Arktis i første omgang forankret på et sub-regionalt nivå: Barentsområdet, Beringhavet/Beringstredet, og i en forlengelse Østersjøregionen. Dermed er det fåfengt å skulle generalisere om sikkerhetsinteresser og utfordringer over hele det nordlige sirkumpolare området – på et regionalt nivå. Det er mer fornuftig å diskutere sikkerhet i de forskjellige delene av Arktis, ikke i Arktis som helhet. Og av disse områdene er det definitivt i den europeiske delen av Arktis – i våre nærområder – at utfordringene er størst: Her øker militær tilstedeværelse og provokativ øvelsesaktivitet.

Det er Russlands atomubåter med base nær Murmansk som er med på å gjøre Arktis strategisk viktig for Russland. Dette preger også det bilaterale forholdet med Norge, som nærmeste nabo (Foto: Wikimedia Commons).

For det andre har intra-regionalt samarbeid blomstret i Nord. Som svar på bekymringene om «mangel på styring» i Arktis forårsaket av en generelt økende interesse internasjonalt, samlet de fem arktiske kyststatene seg på Grønland i 2008, hvor de erklærte Arktis for å være en region preget av samarbeid. De bekreftet også sine intensjoner om å jobbe innenfor etablerte internasjonale ordninger og avtaler, da særlig FNs Havrettskonvensjon. I etterkant av dette møtet har de arktiske statene til stadighet gjentatt mantraet om samarbeid, artikulert i relativt strømlinjeformede arktiske policy og/eller strategidokumenter. Forverringen i forholdet mellom Russland og de andre arktiske statene som startet i 2014 har ikke endret på dette. De møttes på nytt i 2018 og gjentok mantraet.


De arktiske kyststatene har mer eller mindre del regionen mellom seg, med hjemmel i havretten. Dermed er det lite å krangle over, når det kommer til ressurser og grenser (Kart: Malte Humpert, The Arctic Institute). 

Faktisk har det blitt hevdet at samarbeid på lavt nivå er med på å sikre et lavt spenningsnivå i Nord. Fremveksten av Arktisk Råd som det primære forum for regionale saker i Arktis spiller inn i her. Et økende antall land har søkt rådet om observatørstatus. Disse inkluderer Kina, India, Tyskland og EU. De arktiske statene har dermed vist en preferanse for et stabilt politisk miljø der de opprettholder sin dominans i regionen. Dette underbygges av viktigheten som tillegges havretten og saksspesifikke avtaler som er undertegnet i regi av Arktisk Råd. Denne utviklingen tjener de arktiske landene mer enn noen andre, ettersom de sikrer seg at arktiske spørsmål behandlet av de arktiske statene selv.

For å oppsummere: På det internasjonale plan har nordområdene og Arktis igjen klatret på listen av strategiske bekymringer blant gamle og nye stormakter (USA, Russland, Kina). Dette har lite å gjøre med hendelser i Arktis (issmelting, økonomiske muligheter osv.), og alt å gjøre med den strategiske posisjonen som Arktis innehar mellom disse aktørene. Det er sant at det også eksisterer intra-regional konkurranse, samt investeringer og samarbeid, i Nord. Men her er det vanskelig å generalisere på tvers av hele den arktiske «regionen», nettopp på grunn av størrelsen og utilgjengelighet til området vi diskuterer.

De arktiske statene har begrenset, om noen, begrunnelse for å inngå i direkte konflikt (bilateral eller regional) over ressurser eller territorium i Arktis – selv om lokale rivaliseringer, som den mellom Norge og Russland, vedvarer. Imidlertid vil ikke Arktis bli mindre viktig på et strategisk nivå, rett og slett fordi USA og Russland er allerede i regionen, og Kina i økende grad demonstrerer sine (strategiske) nordlige interesser.

Dette har konsekvenser for de arktiske statene, herunder Norge. For selv om havretten sikrer oss forrang til ressursene til havs, må vi selv kunne verne om disse rettighetene og ikke minst være fysisk til stede i Arktis, blant annet med kystvaktfartøy med helikoptre og nye overvåkningsfly.  Vi trenger også kunnskap om hvordan og hvorfor regionen tiltrekker seg så stor interesse fra både franske forsvarsministre og kinesiske investorer, og tydelige motsvar når feilaktig informasjon får prege samtalen om Arktis. Fremveksten av Arktis på dagsordenen er ingen forbigående trend: den er her for å bli.

Når USA og Trump omtaler Arktis som en opptrappende konflikt eller Frankrike sammenligner Arktis med Midtøsten, trengs en analyse av hvorfor disse aktørene tar slike standpunkt. Slik det offentlige ordskiftet er nå, er analysene ofte mangelfulle og viser en manglende forståelse av hvor potensiale for konflikt er størst. De ender ofte opp med en konklusjon om at sannsynligheten for konflikt i nord er stor, uten at mottaker forstår hvorfor og hvordan en slik konflikt vil utspille seg. En mer opplyst diskusjon om sikkerhetspolitiske utfordringer i er dermed nødvendig.

Andreas Østhagen har arbeidet med nordområdepolitikk i et tiår. Han har hatt stillinger i Washington DC, Brussel, Toronto, Vancouver og Oslo. Østhagen fokuserer på konflikter, geopolitikk og ressursforvaltning i nordområdene og i internasjonal politikk generelt.

I tillegg til å jobbe for Fridtjof Nansens institutt er Østhagen også tilknyttet den uavhengige tenketanken Arctic Institute og Nordområdesenteret ved Nord universitet.