Ukens analyse, 22. januar 2020

Kina og internasjonal orden


Ukens analyse er skrevet av Jo Inge Bekkevold, seniorrådgiver ved Institutt for forsvarsstudier. I forbindelse med årets Leangkollen-konferanse - som går av stabelen 3. februar - har han skrevet en analyse om hvordan Kina gradvis har begynt å utfordre den internasjonale ordenen.

Den norske Atlanterhavskomité (DNAK) publiserer jevnlig Ukens analyse, skrevet av en av DNAKs samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra, ta kontakt med kristoffer@dnak.org. Innholdet i Ukens analyse representerer forfatterens egne synspunkter og ikke nødvendigvis DNAKs. 


Mektig mann: Mannen som omtales som Kinas mektigste leder siden Deng Xiaoping, president Xi Jinping, har en tydelig ambisjon om å delta i, ta initiativ og lede reform av global styring (Flickr / GovernmentZA).

Internasjonal orden – hvordan makt er fordelt mellom stormaktene, samt de normer og institusjoner som regulerer internasjonalt samkvem – blir ofte forandret som følge av store kriger. Stormaktenes innflytelse blir da gjerne endret, og vinnerne utformer nye kjøreregler for internasjonalt samkvem. Dette så vi tydelig i etterkant av Napoleonskrigene, og forhandlingene om en ny orden i Europa åpnet da et mulighetsvindu for norsk selvstendighet. Vi så det enda tydeligere i kjølvannet av annen verdenskrig, hvor FN og Bretton Woods institusjonene ble opprettet for å forhindre en ny storkrig og legge til rette for økt velferd gjennom internasjonalt økonomisk samarbeid. Men som følge av annen verdenskrig var fordelingen av makt nå helt forandret, og for første gang i verdenshistorien stod man igjen med to supermakter, USA og Sovjetunionen. Rivaliseringen om makt og innflytelse mellom disse to supermaktene, kombinert med deres radikalt forskjellige samfunnsideologier, bidro til kald krig og en økonomisk og normativ todeling av verden. Det institusjonelle og normative rammeverket som ble etablert gjennom FN i etterkant av annen verdenskrig forble derfor i all hovedsak begrenset til de landene som var del av den vestlige blokken ledet av USA. NATO ble opprettet for å beskytte den vestlige blokkens velferd, verdier og interesser.

​Internasjonal orden endres andre ganger som følge av at en stormakt kollapser. Da Sovjetunionen, én av to supermakter, kollapset i 1989 muliggjorde dette en globalisering av handel og verdikjeder, og av de multilaterale institusjonene og tankegodset tilknyttet FN og Bretton Woods. USAs nye maktposisjon som hegemon styrket denne utviklingen, og befestet også laissez-faire-inspirerte ‘Washington Consensus’ som ledende økonomisk modell.[1] Utviklingen i retning av en mer verdensomfattende aksept av disse institusjonene og normene ble av den amerikanske statsviteren Francis Fukuyama kalt «historiens slutt»,[2] mens journalisten Thomas L. Friedman senere brukte uttrykket «verden er flat» for å beskrive hvordan geografi og landegrenser ikke lenger representerte barrierer for handel, investeringer og teknologi.[3]

Krig og stormakters kollaps får gjerne umiddelbare konsekvenser for internasjonal orden og mellomstatlige relasjoner. Men noen ganger endres internasjonal orden mer gradvis, som følge av at nye stormakter vokser frem over tid på basis av økonomiske og teknologiske fremskritt. Englands fremvekst som global makt utover på 1700- og 1800-tallet med utgangspunkt i den industrielle revolusjonen er et eksempel på en slik gradvis strukturell endring. Den mest omfattende endringen av internasjonal orden verden kanskje noen gang har sett i fredstid er vi alle selv vitne til nå, og det er Kinas tilbakekomst som stormakt.

​Kinas vekst har pågått over mange tiår, siden landets leder Deng Xiaoping lanserte en grunnleggende kursendring i landets økonomiske politikk ved inngangen til 1979. USA har i mange år forsøkt å balansere engasjement og oppdemming i sin Kina-politikk, men de siste årene under Trump-administrasjonen har viljen til å implementere en oppdemmingspolitikk mot Kina økt betydelig. I 2019 så vi for første gang sterke signaler om at Europa også ser på Kina som en potensiell trussel. Først ved at EU i en strategirapport i mars identifiserte Kina som en «systemisk rival» som promoterer et annet styresett,[4] og deretter gjennom at NATO satte Kina på sin agenda.[5] Når Europas to viktigste institusjoner, EU og NATO, begge ser Kina som en potensiell trussel bekrefter dette Kinas posisjon som global stormakt med konsekvenser for internasjonal orden. Men på hvilke måter utfordrer Kina den internasjonale orden som ble opprettet i kjølvannet av annen verdenskrig, og ytterligere forsterket gjennom USAs hegemoni etter Sovjetunionens sammenbrudd i 1989? Jeg skal her se på fem ulike måter Kinas vekst nå utfordrer internasjonal orden; gjennom økt makt, sjømakt som tydelig militærstrategi, teknologisk nyvinning, økt innflytelse i internasjonale institusjoner, og vilje til å utfordre internasjonale normer.


«Under Trump-administrasjonen har viljen til å implementere en oppdemmingspolitikk mot Kina økt betydelig», skriver Bekkevold. Her er Trump avbildet sammen med Xi Jinping under G20-møtet som fant sted i Japan i fjor (Foto: Flickr / The White House).

For det første har Kina nå så mye økonomisk og militær makt at USAs posisjon som hegemon er truet. Fordelingen av makt mellom stormaktene i det internasjonale systemet tilsier at USAs ‘unipolare tidspunkt’ er over, og erstattet av et nytt bipolart system med USA og Kina som de to nye supermaktene.[6] En slik ny maktfordeling kan potensielt endre veldig mye. To supermakter ser gjerne på hverandre som rivaler, og utformer sin økonomiske politikk og militærstrategi deretter, og andre stater blir oftere tvunget til å velge side mellom supermaktene i mange viktige saker. Erfaringen fra det forrige bipolare systemet med USA og Sovjetunionen som supermaktene tilsier dessuten at det blir mindre handlingsrom for FN og multilaterale institusjoner, noe som vil ha negative konsekvenser for Norge og Europa. Et nytt bipolart system mellom Kina og USA er imidlertid forskjellig fra det forrige på to viktige punkter. Det militærstrategiske sentrum i rivaliseringen mellom USA og Kina er i Asia, hvilket betyr at Europa i større grad enn tidligere vil ligge i periferien i internasjonal sikkerhetspolitikk. Videre, mens Sovjetunionen aldri var integrert i internasjonal økonomi, og i liten grad i det multilaterale rammeverket etablert etter annen verdenskrig, er Kina tett integrert. Jeg kommer tilbake til hvilke konsekvenser dette potensielt har for internasjonal orden.

​For det andre bygger Kina sjømakt.[7] Kina har tradisjonelt vært en landmakt, med et lite unntak i en tidlig fase av Ming-dynastiet på begynnelsen av 1400-tallet hvor kinesiske skip dominerte havene i Asia, inkludert det indiske hav. Fra annen verdenskrig og helt frem til i dag har det vært en klar maktfordeling i Asia, med Kina som den dominerende landmakten, og USA som den dominerende sjømakten. Når Kina i dag utvikler sjømakt-kapabiliteter som truer USAs maritime dominans i regionen forsterker dette polariseringen mellom USA og Kina. Kinas offensive politikk i Sørkinahavet må ses i lys av landets rivalisering med USA. Som et svar på Kinas sjømaktambisjoner ser USA seg nødt til å øke sin militære tilstedeværelse i Asia, og vi ser nå konturene av et tettere strategisk samarbeid mellom USA, Japan, Australia og India. USA har ikke lenger en militærstrategi for å engasjere seg i to storkriger samtidig, og med økt militært nærvær i Asia betyr dette redusert nærvær i Europa. Det innebærer ikke at USA trekker seg ut av Europa, men at europeiske land må forberede seg på å bruke større ressurser på egen sikkerhet. Kinas sjømaktambisjon og rivalisering med USA i Asia bidrar dessuten til at Russland ikke ser på Kinas vekst som en stor overveiende trussel. Med ryggen til Kina relativt trygg kan Russland tillate seg å kanalisere større ressurser til å legge press på NATO, samtidig som USA altså prioriterer tilstedeværelse i Asia.[8]


Kineserne, under ledelse av Xi Jinping, har investert tungt i forsvar. Her ser man kinesiske kampfly lette fra et hangarskip liggende ute i Bohaihavet (Foto: Flickr / Robert Sullivan).

​For det tredje har Kina vokst frem som stormakt samtidig som vi står overfor en teknologisk revolusjon – også omtalt som den fjerde industrielle revolusjon. Med billig arbeidskraft i stort monn og effektiv tilretteleggelse for utenlandske investeringer posisjonerte Kina seg som den store vinneren av globaliseringens tidsalder. Kina har imidlertid evnet å dra nytte av sin rolle som verdens fabrikk de siste 2-3 tiårene til selv å klatre i verdistigen, og ser nå ut til å være godt posisjonert til også å bli en leder og vinner innenfor nye teknologier som 5G, kunstig intelligens og automatisering. Det er positivt at Kina og USA i januar 2020 kom til enighet om en handelsavtale, men dette må ikke tolkes som om handelskrigen mellom disse to landene er over. I stedet for at verden blir flatere som følge av at økonomisk globalisering og teknologisk samarbeid bryter ned barrierer for handel mellom land, er det stor sannsynlighet for at den nye maktfordelingen gjør konkurranse om teknologisk nyvinning og beskyttelse av teknologi til en helt sentral del av rivaliseringen mellom disse to supermaktene og deres allierte. I denne rivaliseringen vil gjensidig økonomisk avhengighet og teknologisk samarbeid bli sett på som sårbarhet i stedet for som en mulighet, og USAs press på europeiske allierte, Japan, India og Australia om å avstå samarbeid med det kinesiske selskapet Huawei vil kunne bli et mønster innenfor flere sektorer. Denne sårbarheten er en viktig årsak til den gryende debatten om Kina i NATO. Fordi Kina er en økonomisk stormakt med global rekkevidde, noe Sovjetunionen aldri var, vil det imidlertid være mer krevende for USA å føre en oppdemmingspolitikk mot Kina.

​For det fjerde representerer Kina en ny type utfordring for de multilaterale institusjonene som har vært et slags byggverk for internasjonalt samkvem over flere tiår. Mens Sovjetunionen stod utenfor Bretton Woods rammeverket,[9] er Kina tett integrert i disse institusjonene.[10] Kina er dessuten en stadig viktigere økonomisk bidragsyter til FNs mange særorganisasjoner, og til fredsbevarende operasjoner. Mens Kinas rolle og innflytelse i multilaterale institusjoner øker, bidrar Trump-administrasjonen til å svekke USAs rolle. Kina spiller i dag stort sett en positiv rolle med hensyn til å støtte oppunder mange multilaterale institusjoner, men med økt innflytelse styrker også Beijing sin posisjon til å reformere institusjonene og endre deres prioriteringer mer i tråd med Kinas nasjonale interesser når de finner dette ønskelig. I tillegg til økt innflytelse innenfor eksisterende institusjoner, har Kina de siste årene tatt initiativ til å opprette en rekke nye institusjoner for å fremme sine politiske mål, som Shanghai Cooperation Organization (SCO), Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) og Belt and Road Forum (BRF).

​For det femte søker Kina nå aktivt å promotere sin egen modell. På 1960- og 70-tallet ga Kina betydelig støtte til kommunistbevegelser over hele verden, men dette ble i stor grad avviklet etter Dengs kursendring utover på 1980-tallet. Da Xi Jinping på den 19. Partikongressen høsten 2017 annonserte Kina som modell for andre land innebar det derfor et kinesisk taktskifte. Supermaktrivaliseringen mellom Kina og USA vil ikke ha en ideologisk grunntone på samme måte som mellom USA og Sovjetunionen, men Kinas politiske system, styresett og økonomiske modell er likevel annerledes nok fra USAs og Europas til å skape betydelige friksjoner. Antagelsen om historiens slutt må revurderes. Kina har ikke samme ‘myk makt’-innflytelse som USA, men besitter økonomiske midler og ressurser til å representere et attraktivt alternativ til USA og Europa. Denne konkurransen vil utspille seg i multilaterale institusjoner, i debatter om normer og verdier i FN-systemet, og i konkurranse om innflytelse i land og regioner, i Midtøsten, Afrika og Latin-Amerika så vel som i Asia og Europa.

​Det er fortsatt for tidlig å fastslå hvor omfattende endringene i internasjonal orden vil bli som følge av Kinas vekst. Da EU og NATO i 2019 identifiserte Kina som en utfordring, uttrykte begge institusjonene også samtidig et ønske om dialog og samarbeid, USA kom nettopp til enighet med Kina om en handelsavtale, og Kina er en viktig partner for Europa i kampen mot global oppvarming. Kina har så langt sett større fordeler enn ulemper ved eksisterende multilaterale institusjoner og utstrakt økonomisk samarbeid med andre land. Kinas vekst har imidlertid allerede endret fordelingen av makt i det internasjonale systemet, og med økt makt følger ofte økte ambisjoner.


[1] For en diskusjon av ‘Washington Consensus’, se for eksempel John Williamson (2005) “The Strange History of the Washington Consensus”, Journal of Post Keynesian Economics , Vol. 27, No. 2 (Winter, 2004-2005), s. 195-206; og Joseph Stiglitz (2002) “Challenging the Washington Consensus”, https://www8.gsb.columbia.edu/faculty/jstiglitz/sites/jstiglitz/files/2003_Challenging_Washington_Consensus.pdf.

[2] Francis Fukuyama (1989) “The End of History?”, The National Interest, No. 16 (Summer), s. 3-18.

[3] Thomas L. Friedman (2005) The World Is Flat: A Brief History of the Twenty-first Century, Farrar, Straus and Giroux.

[4] European Commission (2019) “EU-China – A strategic outlook”, 12 March, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-eu-china-a-strategic-outlook.pdf

[5] For en diskusjon av NATOs Kina-debatt, se Jonathan Holslag (2019) “China, NATO, and the Pitfall of Empty Engagement”, The Washington Quarterly, 42:3, s. 137-150.

[6] For en tidlig diskusjon av USAs unipolare posisjon, se Charles Krauthammer (1990) “The Unipolar Moment”, Foreign Affairs. Tilsvarende, for en tidlig analyse av et nytt biplart system, se Øystein Tunsjø (2018) The Return of Bipolarity in World Politics: China, the United States, and Geostructural Realism, Columbia University Press.

[7] For en nærmere innføring i denne utviklingen, se Jo Inge Bekkevold og Geoffrey Till, red. (2016) International Order at Sea. How it is challenged. How it is maintained, Palgrave Macmillan.

[8] For en analyse av Kina-Russland relasjoner, se Jo Inge Bekkevold og Bobo Lo, red. (2019) Sino-Russian Relations in the 21st Century, Palgrave Macmillan.

[9] The Heritage Foundation (1986) “Why the Soviets Do Not Belong at the World Bank”, October 22, https://www.heritage.org/europe/report/why-the-soviets-do-not-belong-the-world-bank

[10] Andrew J. Nathan (2016) «China’s Rise and International Regimes: Does China Seek to Overthrow Global Norms?», i Robert S. Ross og Jo Inge Bekkevold, red., China in the Era of Xi Jinping: Domestic and Foreign Policy Challenges, Georgetown University Press.