Ukens analyse, 11. oktober 2019

Forsvarssjefens tunge budskap


Ukens analyse er skrevet av Nils Holme, forsker og mangeårig administrerende direktør ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI). Holme oppsummerer Forsvarssjef admiral Haakon Bruun-Hanssens fagmilitære råd, som han overleverte forsvarsminister Frank Bakke-Jensen 8. oktober.

Den norske Atlanterhavskomité (DNAK) publiserer jevnlig Ukens analyse, skrevet av en av DNAKs samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra, ta kontakt med andreas@dnak.org. Innholdet i Ukens analyse representerer forfatterens egne synspunkter og ikke nødvendigvis DNAKs.

Forsvarssjefens fagmilitære råd (FMR) av 8. oktober er hans innspill til Forsvarsdepartementets arbeid med ny langtidsplan for Forsvaret (LTP). Dokumentene gjelder perioden 2021-2028, med visse retningslinjer forbi 2028. I praksis vil de første fire årene være de mest bindende politisk ettersom det tradisjonelt vil vedtas en ny langtidsplan hvert fjerde år.


«Et styrket forsvar», Forsvarssjefens fagmilitære råd 2019 (Foto: Torbjørn Kjosvold/Forsvaret).

FMR er et dramatisk dokument. Vurderingen av den vesentlig forverrede sikkerhetspolitiske situasjonen som ligger til grunn for anbefalingen, kommer ikke overraskende for de som har fulgt utviklingen. Dramatikken ligger i utviklingens konsekvenser for vårt lands militære sikkerhet. Forsvarssjefen konstaterer at hans tidligere vurdering (for fire år siden) av minimumskravene til Forsvarets struktur, beredskap og utholdenhet i dag er utilstrekkelige. Hans nye anbefaling, Alternativ A, vil innebære betydelige økninger av alle tunge strukturelementer, bortsett fra at plantallet for 52 kampfly (F-35) opprettholdes. Noen eksempler: antall ansatte økes med 55 %, vernepliktige med 76 %, antall manøverbataljoner økes fra 6 til 11, antall fregatter fra 4 til 8 og den samlede helikopterparken fra 58 til 84. Tatt i betraktning at det nye materiellet også vil ha høyere ytelser og kostnader enn dagens oppsetninger, er dette et særdeles omfattende forslag.

Hva vil det koste? Anbefalingen er først en årlig økning av budsjettet med 3 mrd. kroner fra 2021 til 2024 (altså 3, 6, 9, 12). Deretter ytterligere årlige økninger som i 2028 kommer opp i ca. 26 mrd. kroner over budsjettforslaget for 2020, altså 86 mrd. Med andre ord en budsjettøkning på nesten 50 %. Man kan undres om landets økonomiske utvikling kan bære et slikt løft, men før vi går videre på det, skal vi se på struktursiden av saken.

Forsvarssjefen beskriver fire alternativer for fremtidig struktur, tilsvarende ulike nivåer av kapasitet i Forsvarets strategiske rolle. Hans anbefaling er altså den mest krevende, som med nøkternhet kan ivareta også den mest krevende rollen, det vil si «møter sikkerhetssituasjonen» – slik det er formulert. Det laveste alternativet, Alternativ D, er en videreføring av gjeldende langtidsplan, med visse forsterkninger: en manøverbataljon mer, to fregatter i tillegg og forsterket luftvern er hovedelementene. En økning med 4000 ansatte og 3500 vernepliktige vil styrke robusthet og utholdenhet i hele strukturen. Dette vil kreve en årlig økning på 3 mrd. kroner frem til budsjettnivå på 72 mrd. kroner i 2024. Deretter konstant budsjettnivå.


Forsvarssjef admiral Haakon Bruun-Hanssens fagmilitære råd var et dramatisk dokument, skriver Holme (Foto: Torgeir Haugaard/Forsvaret).

Målsetningen for inneværende LTP er som kjent å bringe dagens forsvarsstruktur opp i realistisk kampklar stand. Det krever innhenting av betydelige «etterslep» i beholdninger av drivstoff, ammunisjon og reservedeler, komplettering av oppsetninger og utvidet øving. Det rapporteres i årsrapporten for 2018, som inngår i departementets budsjettdokument for 2020, at meget er oppnådd på innhentingen av etterslep, men at høyere kostnader og andre forhold medfører at man ligger etter planen. Det er rimelig å se de nå foreslåtte personelløkingene som en gjenstående, sentral forutsetning for å nå målene for operativ kapasitet, beredskap og utholdenhet som ligger i den gjeldende LTP.

Oppsummert er altså Forsvarssjefens anbefaling (Alternativ A) det mest omfattende og økonomisk krevende, men nødvendig for å ivareta sikkerhetspolitiske behov. Alternativ D er det minst ambisiøse og i hovedsak oppfølging av målsetningene i gjeldende langtidsplan. Men så kommer altså det uventede: Begge planforslagene bygger på den samme budsjettutviklingen i planperiodens første fire år, nemlig en årlig økning på 3 mrd. kroner. Hvordan skal dette forstås? Betyr det at uansett hvilket alternativ som velges, vil handlingsplanen i de første fire årene følge Alternativ D, slik at iverksetting av de omfattende anskaffelsene og strukturutvidelsene i Alternativ A først påbegynnes i år 2025? Eller tenker man at en gjennomføring av de omfattende anskaffelsene Alternativ A vil påbegynnes tidligere – på bekostning av hva i Alternativ D? Dette er ikke et teoretisk spørsmål. Arvesynden i vår forsvarsplanlegging har vært at politikerne har sluttet seg til planer for anskaffelser som det så har vist seg at det ikke er blitt bevilget tilstrekkelige driftsmidler til når anskaffelsene er gjennomført. Dermed har vi havnet i den situasjonen at vi ikke har fått uttelling for selv betydelige budsjetter på grunn av huller og mangler i hele strukturen.


Hvis man holder «meromkostninger» for anskaffelsen av F-35 med tilhørende baser utenfor, viser budsjettforslaget for 2020 samlet for resten av Forsvaret en reell nedgang på omkring to prosent, skriver Holme. Her er et av Norges nye F-35 kampfly (Foto: Trond Gjerde/Forsvaret).

Hvis man kan være bekymret for finansieringen av det nødvendige men mest krevende alternativet, hjelper det ikke at selv det minst krevende forslaget langt fra er sikret gjennomføring. Budsjettforslaget for 2020 viser en reell økning over årets budsjett på vel 1 mrd. kroner. Hvis man så holder «meromkostninger» for anskaffelsen av F-35 med tilhørende baser utenfor, viser budsjettet samlet for resten av Forsvaret en reell nedgang på omkring to prosent. Alle omstillinger og flytting av budsjettposter til tross, jakten på den styrkede kampkraften blir totalt sett en motstrøms seilas. Mot denne bakgrunnen er det spesielt viktig at arbeidet med den nye LTP og den politiske behandlingen av den, blir solid forankret i økonomiske og politiske realiteter.

 

Videre lesning

Forsvaret, «Et styrket forsvar. Forsvarssjefens militærfaglige råd 2019». Oslo, 8. oktober 2019.

 

Nils Holme er forsker og tidligere administrerende direktør ved FFI (1993-2001).