Ukens analyse, 10. oktober 2019

Forsvarssjefens fagmilitære råd 2019


Ukens analyse er skrevet av Tormod Heier, oberstløytnant i Hæren og forsker ved Forsvarets høgskole. Heier skriver om det nylig fremlagte fagmilitære rådet fra Forsvarssjefen.

Den norske Atlanterhavskomité (DNAK) publiserer jevnlig Ukens analyse, skrevet av en av DNAKs samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra, ta kontakt med andreas@dnak.org. Innholdet i Ukens analyse representerer forfatterens egne synspunkter og ikke nødvendigvis DNAKs.

På tirsdag 8. oktober i år la forsvarssjef Haakon Bruun-Hanssen frem Forsvarssjefens fagmilitære råd 2019 for forsvarsministeren. Hva er det ved rådet som er verdt å dvele ved? Det mest åpenbare er samtidighetsproblematikken ved å holde flere operasjoner i gang samtidig, hjemme og ute. Et gjennomgående trekk ved Forsvarssjefens fire strukturalternativer er nemlig todelingen mellom både å løse nasjonale forsvarsoppgaver i nord, og samtidig støtte USA og NATO i blant annet Baltikum, Irak og Afghanistan. 


Tirsdag 8. oktober la forsvarssjef Haakon Bruun-Hanssen frem sitt fagmilitære råd for forsvarsministeren (Foto: Torbjørn Kjosvold/Forsvaret).

Men Forsvarssjefens anbefaling er klar. Ikke overraskende er det bare det dyreste alternativet som kan forene politikernes ambisiøse ønske: Å være «en god alliert» i utlandet samtidig som det settes opp et tilstrekkelig sterkt forsvar mot russiske aktiviteter i egne nærområder. Med den tydelige todelingen mellom nasjonale og allierte forpliktelser settes det systematiske, langvarige og sterkt underkommuniserte overforbruket av Forsvarets styrker på agendaen. I kjernen av det hele ligger den vanskelige samtidighetsproblematikken: Norges behov for både å være «en god alliert» i vest, og samtidig være «en god nabo» i øst. Dette er et dilemma som etter Krimanneksjonen i 2014 har vist seg svært vanskelig å håndtere; rett og slett fordi slike ambisjoner ikke lar seg forene uten at det tærer på den nasjonale forsvarsevnen.

Slitasjen som følge av overforbruket er riktignok i ferd med å bli reparert, men mangelen på nok styrker gjør at det har oppstått et vakuum i de norske nærområdene. Dette er et tomrom som ikke lenger kan fylles med norske styrker, noe USA synes det er vanskelig å akseptere – spesielt dersom Russland fyller det i stedet. Dermed ser vi konturene av en økende stormaktsrivalisering utenfor norskekysten. Den reduserer sikkerhetsmarginene fordi militariseringen tiltar. Og den øker faren for noe norske myndigheter alltid har søkt å unngå: at norske områder skal bli en mulig slagmark for stormakter som er mer opptatt av seg selv enn sine allierte. Økt militær aktivitet i norske luft-, sjø- og landmilitære områder skyldes med andre ord ikke bare at Russland har blitt mer selvhevdende. Vel så mye skyldes det at amerikanske ubåter, hangarskip, bombefly og maritime overvåkningsfly har kommet tettere på Nordflåtens egne operasjonsområder; for dette betyr at sårbarheten til den strategiske ubåtflåten på den andre siden av norskegrensen øker. Problemene som Forsvaret opplever, kan dermed ikke bare legges på den russiske Krimanneksjonen i 2014. Ei heller fraværet av en inkluderende alleuropeisk sikkerhetsarkitektur som ikke bare hensyntar vestlige, men også russiske sikkerhetshensyn.


Fregatten Admiral Gorshkov, en del av den russiske nordflåten (Foto: Ministry of Defence of the Russian Federation, Wikimedia Commons).

Vel så mye skyldes Forsvarssjefens fagmilitære råd de dype strukturelle sårbarhetene som ligger nedfelt i den eksisterende forsvarsstrukturen. Langvarig slitasje og overforbruk av mannskap, utstyr og materiell i forbindelse med utenlandsoperasjoner har gjort at myndighetene ikke har tilstrekkelig kapasitet igjen til å løse de nasjonale sikkerhetsutfordringene i nord. Dermed blir USA bekymret, fordi Norge ikke klarer å holde «orden i eget hus», i den norske delen av nordområdene. Særlig alvorlig er det, sett med amerikanske øyne, fordi en av de alvorligste truslene mot USAs eksistens kommer fra de russiske undervannsbåtene på den andre siden av norskegrensen. Og disse stillegående ubåtene har dessuten atomraketter med stadig lengre rekkevidde og stadig bedre presisjon. På kort varsel kan disse våpensystemene utradere store deler av det amerikanske kontinentet om krisen skulle komme ut av kontroll.

​Når Forsvaret tvinges til å outsource forsvarsoppgaver de egentlig burde løst selv, utløses imidlertid russiske mottiltak. Ikke fordi Russland frykter Norge, som knapt nok har styrker igjen. Men fordi russerne frykter at norske områder kan bli utgangspunkt for amerikanske operasjoner. Med dette menes angrep som kan komme på kort varsel, som kan lamme vitale deler av russisk forsvarsevne, og som kan sette regimet i Kreml i et ydmykende fait accompli.

Derfor anbefaler Forsvarssjefen det dyreste strukturalternativet – som vil koste 25 milliarder kroner mer enn dagens budsjett per år, hvert år – åtte år frem i tid (NRK 2019). For som det står i det militærfaglige rådet: det er bare det dyreste alternativet – alternativ A – som kan «… løse mange av alliansens utfordringer i nord, noe som igjen kan bidra til å berolige stormaktene og bidra til å bevare stabiliteten» (FMR 2019). Med andre ord: skal norske myndigheter fortsatt klare å fremskaffe så mye sikkerhet som mulig uten å fremprovosere russiske mottiltak, må politikerne være villige til å betale for det. Hvis ikke vil overforbruket, og den økende avhengigheten av amerikansk tilstedeværelse, i luften, på sjøen og på eget territorium, fortsette. Det vil også de russiske mottiltakene, i form av flere og mer avanserte øvelser lenger sør og vest i Norskehavet.


Norge stilte som vertsnasjon under Natos største øvelse på flere tiår – Trident Juncture 2018 (Foto: Statsministerens kontor, Flickr CC BY).

Mot dette bakteppet er det militærfaglige rådet oppsiktsvekkende, men også klokt og lojalt kommunisert – fordi regjeringen settes tross alt ikke i forlegenhet. Men det er verdt å merke seg at ingen av de øvrige tre alternativene til Forsvarssjefen har påklistret merkelappen «bevare stabiliteten». Dagens forsvar – det såkalte «null-alternativet» – er ikke engang vurdert. Dette er rett og slett fordi strukturen allerede ligger langt under det som anses å være et forsvarlig «minimumsforsvar» (Bruun-Hanssen 2019). Men når Forsvaret selv velger å sette militær innsats hjemme og i utlandet så sterkt opp imot hverandre – nesten som en motsetning – så utfordres et politisk mantra som har vært tuftet på bred tverrpolitisk enighet – ikke minst i Høyre og Arbeiderpartiet. Nemlig at nasjonal og internasjonal innsats går hånd i hånd; egen sikkerhet avhenger vel så mye av sikkerhet ute; skal vi få hjelp av NATO må vi også hjelpe NATO der de trenger det. Kollektiv solidaritet og dugnadsånd er speilbildet vi kjenner oss igjen i – «én for alle, alle for én».

Under dekket av de kollektive forpliktelsene i NATO, og ønsket om å fremstå som «en god alliert», har det militære overforbruket blitt overskygget av et politisk fyndord; et ord det aldri settes spørsmålstegn ved: nemlig ordet «alliansetilpasset» forsvar. Selv forskere og et utall av engasjerte forsvarsvenner som til daglig omgås den politiske ledelsen og de «grå eminensene» i Forsvarsdepartementet, og som utmerket godt vet hva ordet betyr, har i mange år latt ordet stå uimotsagt. Dermed har det festet seg et inntrykk av at alliansetilpasning er bra for norsk sikkerhet; at et «alliansetilpasset» forsvar er noe som øker sikkerheten i Norge; noe som gjør lokalsamfunn trygge og befolkningen tilfreds. For med et «alliansetilpasset» forsvar øker vel også sannsynligheten for trekkrettigheter på amerikanske styrker – det eneste landet i verden som kan gi norske myndigheter troverdige sikkerhetsgarantier i møtet med naboen i øst? Men det forutsetter en ting: at norske myndigheter – i år etter år – er villig til «å stå løpet ut» i Sentral-Asia og i Midtøsten, i kriger som langt på vei USA må ta mye av ansvaret for – men som likevel viser sikkerhetsgarantisten i vest at Norge står opp som «en god alliert» (Godal et al., 2016). Med Forsvarsdepartementets egne ord, «Internasjonal innsats i allierte rammer er ei investering som skal sikre at også Noreg mottar alliert støtte om vi treng det» (FD 2017, 38).


Norske soldater i Al-Assad, Irak i 2016 (Foto: Ole-Sverre Haugli/Forsvaret).

Satsingen på et «alliansetilpasset» forsvar var uproblematisk så lenge Russland var en partner og en venn. Men når pendelen svingte og Russland vendte tilbake til det som på mange måter er den historisk sett riktige normalsituasjonen (Rowe 2018), blir «alliansetilpasning» straks mer problematisk. Hvorfor det?

Fordi «alliansetilpasning» tilslører den økende militære avhengighet til USA, noe som igjen fremprovoserer russiske motreaksjoner langs egne grenser hver gang USA må kalles inn for å avlaste Forsvaret. Alliansetilpasning høres fint ut på papiret, og er viktig når det gjelder å knytte norsk og amerikansk sikkerhet sammen til et udelelig hele. Men norsk sikkerhet oppnås ikke i konkurranse med Russland. For dersom norsk og russisk sikkerhet gjøres om til et relativt gode vil oftest småstatene komme tapende ut. Poenget med norsk sikkerhetspolitikk er å unngå stormaktsrivalisering, og en påfølgende militarisering i de ressursrike havområdene som gjør norske lokalsamfunn til verdens beste. Alliansetilpasning vil riktignok gjøre det lettere å skape sømløse overganger mellom norske og amerikanske styrker i nord (Tamnes 2017), og således skape en mer troverdig avskrekking mot Russland i øst. Men sikkerhet handler også om å berolige motparten, og kommunisere en form for varsomhet – uten at det oppleves som tegn på svakhet og ettergivenhet. Denne logikken har lenge vært underkommunisert av regjeringen. Med et «alliansetilpasset» forsvar er den også umulig, rett og slett fordi et «alliansetilpasset» forsvar ikke tillater det volumet, den redundansen eller den utholdenheten som trengs for å løse små hendelser, episoder eller kriser som eventuelt skulle avvike fra en ellers så fredelig normaltilstand. Alliansetilpasning har snarere legitimert det som på New Public Management-språket kalles lean manning; dette er oppskriften på et kostnadsbesparende fredstidsforsvar – ikke et nasjonalt forsvar innrettet for robust krisehåndtering i egne nærområder.

Med Forsvarssjefens fagmilitære råd 2019 løftes imidlertid problemene opp. Ansvaret er nå plassert på politikernes bord. Så blir det opp til Stortinget og regjeringen i vårsesjonen 2020 å vurdere hvor stor risiko de er villig til å ta om ikke Forsvarssjefens anbefaling tas til følge.

 

Litteratur og videre lesning

Bruun-Hanssen, Håkon, «Forsvarssjefens årlige statusoppdatering – gjennomføringsevne og modernisering», foredrag i Oslo militære samfund, Oslo 21. januar 2019.

Godal, Bjørn Tore et al., «En god alliert – Norge i Afghanistan, 2001–2014», NOU 2016:8 (Oslo: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon). 

NRK, «Dagsnytt atten», 8. oktober 2019.

Forsvaret, «Et styrket forsvar. Forsvarssjefens militærfaglige råd 2019». Oslo, 8. oktober 2019.

Forsvarsdepartementet, «Proposisjon til Stortinget for budsjettåret 2018», Prop. 1S (2017–2018), Oslo, 22. september 2017.

Tamnes, Rolf, «The Significance of the North Atlantic and the Norwegian Contribution», in: John A. Olsen (Ed.), «NATO and the North Atlantic. Revitalising Collective Defence», Whitehall Papers no. 87, London: RUSI, 2017.


Tormod Heier er oberstløytnant i Hæren og forsker ved Forsvarets høgskole. Blant hans interessefelt er militære operasjoner i utlandet, forholdet mellom Norge, Russland og USA, og Nordområdene.