Ukens analyse, 14. juni 2019

Huawei og geopolitiseringen av teknologi


Ukens analyse er skrevet av Lars Gjesvik og Johann Ole Willers, forskningsassistent og forsker ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI). De skriver om geopolitiseringen av teknologi.

Den norske Atlanterhavskomité (DNAK) publiserer jevnlig Ukens analyse, skrevet av en av DNAKs samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra, ta kontakt med andreas@dnak.org. Innholdet i Ukens analyse representerer forfatterens egne synspunkter og ikke nødvendigvis DNAKs.

 

Den 15. mai i år annonserte USAs president Donald Trump at selskaper basert i land som vurderes som fiendtlige potensielt skal kunne blokkeres fra å selge varer i USA. Avgjørelsen har primært blitt tolket som en eskalering av den pågående handelskonflikten med Kina. Videre ble det kinesiske teknologiselskapet Huawei satt på den såkalte «entity list» – en liste over selskaper som ikke kan kjøpe amerikanske varer eller teknologi uten særegen tillatelse. Selv om svartelistingen er utsatt til august markerer det et foreløpig høydepunkt for det økende presset Huawei er satt under i en rekke vestlige land.

Konflikten rundt Huawei handler ikke utelukkende om økonomisk rivalisering, men også om rollen selskapet skal spille i utbyggingen av neste generasjons mobilnett, såkalte 5G-nett. Når land verden over skal bygge ut 5G er sikkerhet essensielt, særlig fordi man ser for seg at nettene skal være fundamentet man bygger en lang rekke andre teknologier på. Blant de hyppigst nevnte eksemplene er selvkjørende biler og den store gruppen med Internett-tilkoblede «dingser» kollektivt omtalt som «Internet Of Things». Dette gjør at et sammenbrudd i 5G-nettene kan få langt større konsekvenser enn et sammenbrudd av 4G-nettet ville hatt, noe som naturlig nok gjør stater verden over bekymrede. Det er derfor ikke noe bemerkelsesverdig at stater ønsker å regulere utbyggingen. Mer verdt å merke seg er hvor stor rolle geopolitikken spiller i 5G-utbyggingen: USA har pekt ut Huawei som problematisk ikke fordi selskapet leverer dårlig utstyr, men fordi selskapet er basert i Kina.


Australias tidligere statsminister, Malcolm Turnbull, benytter anledningen til å ta en "selfie" med president Donald Trump og president Xi Jinping (Foto: US Embassy Canberra, Wikimedia Commons).

I sum blir det et komplekst spørsmål, hvor geopolitiske gnisninger mellom USA og Kina gir utslag både i økonomisk politikk og sikkerhetspolitikk. I bunn ligger et forhold som har blitt gradvis verre i lang tid. Etter den kalde krigen åpnet vestlige land for handel med Kina, med en forventing om at økonomisk vekst ville gjøre landet mer demokratisk og åpent. De senere årene har det motsatte skjedd: Xi Jinping har styrket grepet om makten, ført en mer aggressiv utenrikspolitikk og er i ferd med å skape et dystopisk overvåkingssamfunn. At denne politiske utviklingen skaper en reaksjon fra amerikansk side er ikke overraskende, men måten det gjøres på – og hvorfor reaksjonen tar den formen den tar – er verdt å holde et øye med.

Det er særlig tre utviklingstrekk som kommer tydelig fram når USA-Kina konflikten er sentrert rundt Huaweis rolle. Først og fremst viser det tydelig hvor viktig data er i moderne samfunn, og særlig tilgang til og kontroll over data. Dette gjør at store digitale selskaper blir strategiske ressurser, som igjen gjør at stater vil kjempe om kontroll over disse. Dermed er Huawei-spørsmålet en strategisk og økonomisk konflikt mellom to supermakter som begge vil dominere morgendagens teknologier. Videre er et annet poeng hvor viktige digitale verdikjeder har blitt for samfunnssikkerhet. Dette henger igjen sammen med den økende kompleksiteten i digitale produkter, og konsekvensene av dette. Huawei-spørsmålet er derfor også et samfunnssikkerhetsspørsmål, om hvordan man kan sikre digital kritisk infrastruktur. Til slutt smelter disse to utviklingene sammen i et tredje poeng, at stater er villige til å bruke sine store digitale selskaper til å ramme andre stater, som gjør at økonomisk kniving og samfunnssikkerhet ikke kan sees på separat men må forstås sammen.

Kompleksitet og geopolitikk
La oss starte med det siste punktet, og den økte frykten for at økonomisk sammenvevning og avhengighet skal bli utnyttet politisk: Henry Farell og Abraham Newman (2019) snakker om fenomenet «weaponized interdependence» som en viktig forklaringsvariabel i det moderne internasjonale systemet. I en global økonomi vil kunnskap og ressurser konsentreres i visse geografiske regioner, og nettverk vil bygges opp rundt disse «nodene». Å ha slike noder innenfor sine grenser gir stater en potensiell maktressurs, og hvis de har den politiske evnen og vilje til å utnytte denne kan det misbrukes som et pressmiddel. På denne måten gir for eksempel det USAs posisjon som verdens finansielle sentrum landet mulighet til å (mis)bruke sin sentrale posisjon i verdens finanssystem til å ramme rivaler. 

Dette er ikke noe nytt fenomen i verdenspolitikken, men etter den kalde krigen var man mer interessert i å lokke land til å bli med i den globale økonomien enn man var opptatt av å utnytte avhengigheten som oppstod. Mye tyder derimot på at denne utviklingen er i ferd med å reverseres, og særlig når det gjelder kontroll over global data. Fordi data i økende grad blir sett på som en strategisk ressurs er alle stater med globale ambisjoner opptatt av å sikre seg «sine» selskaper. Dette er både viktig for å henge med i den moderne økonomien, og viktig hvis man vil unngå avhengighet av andre stater. Hvis man da i tillegg forstår denne avhengigheten som et potensielt våpen eller maktverktøy i framtiden blir situasjonen ekstra prekær. Dette gjør at sikkerhetslogikk og geopolitikk flyter over i økonomisk politikk, og vice versa. Hvilket land som skal «eie» det neste digitale kjempeselskapet er et spørsmål med store konsekvenser for sikkerhetspolitikk.


Foto: Christoph Scholz, Flickr CC BY.

Dette leder over til det tredje poenget, og utfordringene kompleksitet skaper for digitale verdikjeder. Som Olav Lysne illustrerer i sin bok «The Huawei and Snowden Questions», gjør den økende kompleksiteten i moderne digitalt utstyr det tilnærmet umulig å gjennomgå disse produktene på en god nok måte. Dette skaper en ny dynamikk: siden det ikke er mulig å verifisere at et produkt gjør det det skal, må man stole på firmaet som lager produktet. Man kommer ikke utenom tillit til at et selskap ikke kommer til å misbruke sin posisjon. Når man så er usikker på om et firma egentlig er til å stole på, blir man sittende med et sikkerhetsproblem ingen helt vet hvordan man skal løse. Digitale verdikjeder kan i verste fall være en bakdør til all mulig sensitiv informasjon, om ikke kritisk infrastruktur, og man har ingen fullstendig garanti for å sikre seg mot denne typen angrep.

Og her kommer utfordringen: hvis man ikke kan uavhengig garantere at Huaweis produkter oppfører seg som de skal, og selskaper som Huawei potensielt er framtidens maktmiddel, blir selskapets rolle et problem. Når utviklingen i Kina er så negativ som den har vært de siste årene, store digitale selskaper er strategiske ressurser og 5G-sikkerhet er avhengig av tillit, kan ikke økonomisk politikk, sikkerhetspolitikk og geopolitikk sees adskilt. Dette er selvfølgelig ikke noe nytt i verdenshistorien, kontroll over handelsruter og økonomisk avhengighet har alltid vært forbundet med geopolitikk. Men utfordringene og usikkerheten kompleksitet innebærer er en ny utfordring, og gjør at spørsmålet ikke bare kan sees på som tradisjonell stormaktspolitikk.  

Glasshus og allianser
Likevel har flere argumentert for at det å blokkere Huawei gjøres på tynt grunnlag. Flere europeiske land har vært kritiske til den konfronterende linjen USA har valgt når det kommer til 5G-utbygging, og Tyskland og Frankrike er to eksempler på land som har valgt en annen tilnærming. Her hjemme har regjeringen så langt sittet stille i båten. Det førende prinsippet virker å være det berømte utsagnet til Christian Michelsen i 1905: «Nu gælder det at holde kæft». Mest overraskende er det likevel at Storbritannia ser ut til å velge en annen løsning enn amerikanerne, og allerede er i gang med utrulling av 5G-nett hvor Huawei leverer utstyr. Storbritannia og USA har tradisjonelt hatt et svært tett sikkerhetspolitisk samarbeid, og deler etterretningsinformasjon i Five Eyes-samarbeidet. Når britene bryter med den amerikanske linjen er det en svært interessant utvikling, og en som illustrerer et Europa skvist mellom to supermakter.


Donald Trump og Xi Jinping under førstnevntes besøk i Kina i 2017 (Foto: The White House, Flickr CC BY).

Uviljen mot å følge den amerikanske linjen henger også sammen med at staten som har gått lengst i å misbruke globale verdikjeder og selskaper er amerikanerne selv. Snowden-avsløringene viste både hvordan etterretningsbyrået NSA la inn bakdører i utstyr levert av det amerikanske teknologiselskapet Cisco, og misbrukte landets sentrale posisjon i internettinfrastrukturen til å samle store mengder informasjon fra både allierte og rivaler. Amerikanerne har også vært villige til å bruke sin sentrale posisjon i det globale finanssystemet i politiske konflikter. Det klareste eksempelet her er forsøket på å stenge Iran ute av SWIFT-systemet som straff for landets atomvåpenprogram. Likevel snakker vi ikke om amerikansk teknologi som problematisk på samme måte. De fleste nordmenn vil nok også, om de tenker seg om, foretrekke en verden ledet av USA over en ledet av Kina.

Handelskrig og 5G-nett
Spørsmålet det derfor er verdt å stille seg, er hva slags problem man egentlig forsøker å løse. Å svarteliste Huawei har lite med 5G-sikkerhet å gjøre, og langt mer med den strategiske betydningen som selskapet kan få i framtiden. Ved å levere et mulig nådestøt til Huawei rammer man Kinas framvekst som en global supermakt. Det man vil forhindre er at Kina økonomisk skal dominere det stadig flere mener er en strategisk viktig ressurs, nemlig data. Dette henger igjen sammen med frykten for at økonomisk dominans i dag vil bety politisk dominans i morgen. Som en konsekvens av svartelistingen annonserte en rekke selskaper som Google, Qualcomm og Panasonic at de kutter samarbeidet med Huawei. Huawei må enten finne andre leverandører, utvikle egne produkter eller risikere konkurs. På denne måten bruker USA nøkkelposisjonen amerikanske selskaper har i dag til å blokkere at kinesiske selskaper vil kunne spille den samme rollen i framtiden.

Risikoen er at dette vil eskalere handelskrigen ytterligere. Signaler om at Kina potensielt vil holde igjen på leveranser av sjeldne metaller - metaller moderne teknologi er helt avhengig av og et marked hvor Kina er fullstendig dominerende - viser hvor fort konflikter kan eskalere når økonomisk avhengighet blir en geopolitisk klubbe. En annen konsekvens kan være at Huawei, eller andre kinesiske selskaper, utvikler alternativer til Google og Qualcomm. Det vil i så fall også være en uheldig utvikling for USA, som kan oppleve at «deres» digitale kjemper blir utfordret av kinesiske alternativer.


Det kinesiske selskapet Huawei er svartelistet av USA, med effekt fra august 2019 (Foto: Christoph Scholz, Flickr CC BY).

Å nekte Huawei å bygge ut 5G-nett er heller ikke en fullstendig løsning på utfordringene med digitale verdikjeder. Produksjonen av digitale tjenester avhenger av en lang rekke leverandører, som igjen er avhengige av underleverandører i en russisk-dukke dynamikk. Det er uklart i hvilken grad Huaweis konkurrenter, Ericsson og Nokia, kan gjøre seg uavhengige av underleverandører basert i Kina. Et annet åpent spørsmål er hvor store kostnadene og forsinkelsene vil være om man blokkerer Huawei på grunn av sikkerhet. Selskapet har vært ledende i utviklingen av 5G, og det er omstridt i hvilken grad Ericsson og Nokia vil ha kapasitet til å fylle tomrommet om det kinesiske selskapet stenges ute. Å havne bak konkurrerende land i utrullingen av 5G er heller ingen gunstig posisjon for vestlige stater å sette seg i. Selskapene som dominerer det digitale markedet i dag er amerikanske, og en hyppig brukt forklaring er at USA var landet som først bygget ut omfattende Internettinfrastruktur. Statene som først utvikler 5G-nett vil derfor kunne få et forsprang i å utvikle en rekke andre teknologier og industrier.

Både handelskrigen og verdikjedeproblematikken risikerer å drive USA og Kina stadig lenger fra hverandre. Hvis utviklingen fortsetter er det grunn til å frykte at den gjensidige økonomiske avhengigheten mellom de to landene vil delvis avvikles, og at man i stedet bygger opp to separate verdikjeder: en basert rundt Kina og en basert rundt USA. Det vil i så fall gjøre Splinternet-spådommen sann: at det globale internettet stykkes opp i ulike politiske og geografiske internett. Hvilke konsekvenser det vil få for verdenspolitikken er vanskelig å spå, men det risikerer å eskalere konflikter når gjensidig avhengighet ikke lenger fungerer som en demper. Når man likevel diskuterer mulighetene for å sperre Huawei ute av 5G-nett verden over, indikerer det et taktskifte i måten man forstår digitale leverandører: Nemlig at digitaliseringen nå har kommet så langt, og omfatter så kritiske samfunnsverdier, at geopolitisk logikk trumfer økonomiske frihandelsregler. Hvis dette viser seg å være den nye virkeligheten vil konflikten rundt Huawei bare være toppen av isfjellet.

Videre lesning

Jan Peter Kleinhans: 5G vs. National Security. Stiftung Neue Verantwortung. February 12, 2019. 

Lars Gjesvik er forskningsassistent for Forskningsgruppen for sikkerhet og forsvar ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI, med et hovedfokus på cybersikkerhet.​ Johann Ole Willers er doktorgradsstipendiat og tilknyttet NUPIs forskningssenter for cybersikkerhet.