Ukens analyse, 13. juni 2019

Tyrkisk utenrikspolitikk under Erdogan: Forankring i NATO, vending mot Russland


Ukens analyse er skrevet av Lars Haugom, forsker ved Institutt for forsvarsstudier. Han skriver om Tyrkias utenrikspolitikk under Erdogan.

Den norske Atlanterhavskomité (DNAK) publiserer jevnlig Ukens analyse, skrevet av en av DNAKs samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra, ta kontakt med andreas@dnak.org. Innholdet i Ukens analyse representerer forfatterens egne synspunkter og ikke nødvendigvis DNAKs.

Siden sommeren 2016 har forholdet mellom Tyrkia og Russland blitt stadig bedre og tettere. Den bilaterale handelen er tilbake til de samme høye nivåene som i tiden før Tyrkia skjøt ned et russisk angrepsfly på grensen til Syria i november 2015. Forholdet mellom de to presidentene Recep Tayyip Erdogan og Vladimir Putin er også tilsynelatende svært godt, og Ankara holder en langt mer dempet tone overfor Moskva enn overfor mange vestlige hovedsteder. Samarbeidet mellom Tyrkia og Russland er dessuten utvidet til det militærstrategiske området i og med alliansen i Syria (som også inkluderer Iran), og Tyrkias beslutning om å anskaffe det russiske missilforsvarssystemet S-400. Denne anskaffelsen har utløst nok en krise i forholdet mellom Tyrkia og USA, og Tyrkia risikerer nå å bli utestengt fra kampflyprogrammet F-35 på grunn av den sikkerhetsutfordringen S-400 på tyrkisk jord kan utgjøre mot det nye flyet.


President i Iran, Hassan Rouhani, sammen med president Vladimir Putin og president Recep Tayyip Erdogan (Foto: Kremlin.ru/Wikimedia Commons, CC BY).

Hvorfor skjer denne tilnærmingen mellom og Tyrkia og Russland, og hvilke konsekvenser kan den få for Tyrkias medlemskap og rolle i NATO? 

Én viktig årsak til tilnærmingen er at Tyrkia ikke bare betrakter Russland som en sikkerhetspolitisk utfordring, men også som en viktig økonomisk og strategisk partner. På den ene siden er Ankara bekymret for Russlands handlemåter og militære styrkeoppbygging over det siste tiåret, ikke minst i Svartehavsområdet der Tyrkia har måttet se seg passert som den sterkeste sjømakten. Tyrkia har da også fordømt den russiske annekteringen av Krim og operasjonene i Øst-Ukraina i 2014 på lik linje med sine allierte, og har støttet en sterkere NATO-tilstedeværelse i Svartehavet – dog innenfor de begrensninger som Montreux-traktaten setter.

På den andre siden er Russland i dag en av Tyrkias viktigste handelspartnere, spesielt på energiområdet hvor russisk gass dekker godt over femti prosent av det tyrkiske markedet. Handelen gjør landene økonomisk avhengige av hverandre, men det er likevel en skjevfordeling i forholdet som går i Russlands favør. Verdien av det Tyrkia importerer fra Russland er nemlig langt større enn verdien av det de eksporterer. Det er dessuten vanskeligere for Tyrkia å finne alternative leverandører for det de importerer fra Russland (først og fremst energi) enn det er for Russland å finne alternative leverandører for det de importerer fra Tyrkia (først og fremst byggetjenester, ferdigvarer og turisme). Denne asymmetrien gir Moskva et overtak. I hvilken grad Russland kan ramme Tyrkia økonomisk ble demonstrert i 2015 da Moskva innførte sanksjoner mot Tyrkia etter nedskytingen av det russiske angrepsflyet. I løpet av et halvt år med frosne diplomatiske relasjoner tapte Tyrkia i størrelsesorden 10 milliarder USD, eller 1 prosent av landets totale bruttonasjonalprodukt. Ankara ønsker derfor ikke å foreta seg noe som kan sette det gode diplomatiske og økonomiske forholdet til Moskva i fare, og de tyrkiske reaksjonene på Russlands pågåenhet og militære styrkeoppbygging i Tyrkias nærområde har vært relativt dempet og tilbakeholdne.


Tyrkiske soldater patruljerer i Manbij i Syria (Foto: Türk Silahli Kuvvetleri/Wikimedia Commons, CC BY).

En annen grunn til at Ankara trår varsomt i forhold til Moskva er at Russland etter 2016 har gitt Tyrkia strategiske alternativer i Syria som landet ellers ikke ville ha fått. Gjennom Astana-prosessen har Tyrkia oppnådd et militært handlingsrom og en direkte rolle i stabiliseringen av nabolandet. Ankaras målsetninger i denne sammenhengen har vært å bekjempe væpnede grupper som utgjør en trussel mot Tyrkia, primært den kurdiske YPG-militsen og Islamsk stat (ISIS), og demme opp for en mulig ny flyktningstrøm over den syrisk-tyrkiske grensen. Gitt russisk luftherredømme og tilstedeværelse i Syria, samt USAs lokale allianse med YPG, er det vanskelig å se hvordan Ankara kunne oppnådd de samme målsetningene gjennom et samarbeid med USA og andre vestlige allierte.

Det er imidlertid ikke bare pragmatiske hensyn som ligger bak Tyrkias tilnærming til Russland. På et mer overordnet plan har de to landene også et sammenfallende syn på det internasjonale systemet og sin egen plass i dette. Begge land er etterfølgerstater til store historiske imperier, og har ambisjoner om å styrke sin “rettmessige” posisjon i verden. Samtidig oppfatter begge seg som delvis ekskludert fra den amerikansk-ledede verdensorden som vokste frem etter den kalde krigens slutt, først og fremst fordi USA etter deres oppfatning har grepet inn i deres nærområder uten å ta behørig hensyn til russiske og tyrkiske interesser. Tyrkia og Russland søker på denne bakgrunnen begge å utfordre det eksisterende internasjonale systemet på ulike måter, blant annet ved å samarbeide med hverandre.    

For Tyrkia fremstår dessuten Russland i mange tilfeller som en mer pålitelig og forutsigbar partner enn USA og andre vestlige allierte. Ankaras opplevelse av å ha fått en kald skulder fra Vesten i mange saker over de siste tiårene bidrar til denne oppfatningen. Ikke minst har Vestens avmålte støtte til den tyrkiske regjeringen under militærkuppforsøket i 2016, og den påfølgende kritikken av menneskerettighets- og demokratisituasjonen i landet, falt tyrkiske ledere tungt for brystet. Disse reaksjonene står i sterk kontrast til den varme og utvetydige støtten Tyrkia fikk fra Russland under og etter kuppforsøket.


Demonstrasjoner i etterkant av kuppforsøket i 2016 (Foto: Mstyslav Chernov/Wikimedia Commons, CC BY).

Det gode personlige forholdet som har utviklet seg mellom Erdogan og Putin har utvilsomt også bidratt til å fremme de tyrkisk-russiske relasjonene etter 2016. Med innføringen av Tyrkias nye «sterke» presidentsystem har dessuten Erdogan fått mer direkte innflytelse over utenrikspolitikken. Det er grunn til å tro at presidentens sentrale rolle i utenrikspolitiske beslutninger i høy grad har bidratt til avgjørelsen om å anskaffe S-400 systemet fra Russland.

Utviklingen i de tyrkisk-russiske relasjonene må også sees i lys av hva Tyrkia ønsker å oppnå med sin utenrikspolitikk. Det er en erkjennelse i Ankara at tyrkiske sikkerhetsinteresser og -prioriteringer i mange tilfeller avviker fra de landets vestlige allierte har. Tyrkia frykter i denne sammenhengen både å bli overlatt til seg selv i en konflikt som primært angår Tyrkia, og å bli blandet inn i en væpnet konflikt som primært tjener amerikanske og europeiske interesser. På denne bakgrunn har Tyrkia lenge søkt å oppnå større strategisk autonomi fra sine vestlige allierte. Ett sentralt virkemiddel i denne sammenhengen har vært oppbyggingen av en nasjonal høyteknologisk forsvarsindustri som skal gjøre Tyrkia mindre sårbar for vestlige sanksjoner og dermed gi landet større sikkerhetspolitisk handlefrihet. Av samme grunn har Ankara søkt å diversifisere utenlandske leverandører av forsvarsmateriell til også å omfatte ikke-vestlige land. Tyrkias interesse for kinesiske og russiske våpensystemer må sees i sammenheng med ønsket om slik diversifisering.


Luftvernmissilsystemet S-400 som Tyrkia har inngått kontrakt med Russland om å kjøpe (Foto: Dmitriy Fomin, Flickr CC BY).

Et annet virkemiddel for å oppnå større strategisk autonomi har vært etableringen av fleksible allianser med ulike stater på forskjellige saksfelter for å oppnå bestemte målsetninger – dog uten å oppgi ankerfestet i NATO. Den strategiske alliansen med Russland og Iran i Syria er det tydeligste eksempelet på denne politikken, mens hvis en ser til Svartehavet har Tyrkia etablert strategiske partnerskap med en rekke ulike stater i denne regionen inkludert Aserbajdsjan, Georgia og Ukraina.

Innvarsler så utviklingen i de tyrkisk-russiske forbindelsene et mer grunnleggende linjeskift i tyrkisk utenrikspolitikk fra Vesten mot Russland? Så langt synes svaret å være nei.

Dersom Syria tas ut av likningen er det få strategiske forhold som gir grunnlag for en mer varig allianse mellom Tyrkia og Russland. De to statene er historiske rivaler i sitt felles regionale nabolag, og det er lite som tyder på at det er etablert noe grunnleggende tillitsforhold mellom dem. Den raske nedkjølingen av forbindelsene etter hendelsen med det russiske angrepsflyet i 2015 viser da også hvor sårbar relasjonen kan være. Tyrkia og Russland er dessuten like mye konkurrenter som samarbeidspartnere på det økonomiske området, og har stått på motsatt side av de fleste regionale konfliktene siden den kalde krigens slutt. Ankara og Moskva støtter også ulike aktører i regionene som omgir dem. Dette gjelder både på Balkan, i Svartehavsregionen og i Midtøsten.

Videre er det lite sannsynlig at Tyrkia vil forlate NATO til fordel for en allianse med Russland eller en form for full alliansefrihet. NATO-medlemskapet gir Tyrkia nasjonal prestisje, internasjonal innflytelse og sikkerhetsgarantier som ingen alternative ordninger per i dag kan tilby. Likevel er det nå en reell fare for at Tyrkia skal bli marginalisert i det militære samarbeidet i alliansen. Anskaffelsen av S-400 systemet og en mulig utestengning fra F-35 programmet kan være starten på en negativ dynamikk der Tyrkia ekskluderes fra ulike former for samarbeid innad i NATO. Dette vil i så fall gjøre det mer utfordrende å trene og operere sammen med tyrkiske enheter. Fordi vestlig forsvarssamarbeid er såpass integrert kan amerikanske sanksjoner også relativt raskt få ringvirkninger for det samarbeidet europeiske land har med Tyrkia på forsvarssiden. Disse utfordringene vil bare bli større dersom Ankara, på grunn av vestlige sanksjoner, velger å anskaffe andre avanserte våpensystemer fra alternative leverandører som Russland og Kina.


Fra møte mellom NATOs generalsekretær, Jens Stoltenberg, og Tyrkias president, Recep Tayyip Erdogan (Foto: NATO, Flickr CC BY).

Dersom Tyrkia skulle bli marginalisert på en slik måte innenfor NATO-samarbeidet vil det svekke alliansens posisjon og kapabiliteter i Sørøst-Europa. Dette er en svakhet som Russland utvilsomt vil utnytte til sin fordel. Risikoen for Ankara er at et stadig mer asymmetrisk avhengighetsforhold til Russland i kombinasjon med vestlige sanksjoner kan innskrenke Tyrkias utenrikspolitiske manøvreringsrom og i stedet føre landet lenger inn i Russlands innflytelsessfære. Dette er trolig ikke noe Ankara ønsker, men kan likevel bli resultatet hvis den negative utviklingen i forholdet til vestlige allierte fortsetter.

Videre lesning:
Güvenc, Serhat og Solli Özel, “NATO and Turkey in the post-Cold War world: between abandonment and entrapment”, Southeast European and Black Sea Studies, 12. årg. (2012), 533-534.

Keyman, E. Fuat og Megan Gisclon, “Turkey’s Strategic Choice: Flexible Alliances with an Enduring Transatlantic Anchor”, On Turkey, The German Marshall Fund of the United States, November 2017.

Tol, Gönül og Nilsu Goren, “Turkey’s Quest for Air Defence. Is the S-400 Deal a Pivot to Russia?”, Middle East Institute Policy Focus, 5/2017.

Lars Haugom er gjesteforsker ved Senter for norsk og europeisk sikkerhet ved Institutt for forsvarsstudier (IFS) med et prosjekt om sivil-militære relasjoner i Tyrkia.