Ukens analyse, 12. mars 2019

Fem paradoks ved EUs kriserespons


Ukens analyse er skrevet av Bård Drange, vitenskapelig assistent ved Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI). Drange skriver om EUs kriserespons og fem paradoks som hindrer operasjonene fra å oppnå bedre resultater.

Atlanterhavskomitéen publiserer jevnlig Ukens analyse, skrevet av en av Den norske Atlanterhavskomités samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra, ta kontakt med andreas@dnak.org. Innholdet i Ukens analyse representerer forfatterens egne synspunkter og ikke nødvendigvis DNAKs.

Det er fem paradoks som hindrar EUs kriserespons – trass gode intensjonar – frå betre resultat.


Federica Mogherini, EUs høyrepresentant for utenriks- og sikkerhetspolitikk, besøkte i juni 2017 Mali og EUs operasjon for å trene opp militære styrker i landet, kjent som EUTM Mali (Foto: European External Action Services, Flickr CC BY).

EU ynskjer å spele ei meir framståande rolle i spørsmål om fred og sikkerheit. Eit middel er små-skala fredsoperasjonar. Sidan 1992 har EU sendt ut 35 sivile og/eller militære operasjonar. EU ynskjer, ideelt, å førebygge konfliktar, men involverer seg også i pågåande konfliktar samt post-konflikt-scenario. Dette bring nødvendigvis med seg store utfordringar.

Gode intensjonar, haltande «track-record»

Gjennom små-skala fredsoperasjonar ynskjer EU å førebygge eller bidra til å løyse konfliktar og kriser utanføre sine grenser. Desse kan altså vere av sivil og/eller militært kaliber. I Mali, for eksempel, består EUs aktivitetar av ein operasjon med mandat til å trene og rådgje Malis hær og ein til å gjere tilsvarande for Malis politi. Som i dei andre to casene denne analysen bygger på – Afghanistan og Irak – speler altså sikkerheits- og justissektoren ei viktig rolle i EUs kriserespons.

Dei siste tre åra har forskingsprosjekt EUNPACK, leia av NUPI, undersøkt EUs kriserespons i ulike land i EUs (fjerne og nære) nabolag. Spesifikt har me forsøkt å gje betre svar på kvifor EU, trass gode intensjonar, har eit haltande «track-record» på bakken. Kva hindrar EU i å ha større påverknad på konfliktane og krisane dei ynskjer å løyse? Ved å snakke både med beslutningstakarar og folk på bakken i områda der EU opererer, har me funne nokre svar på dette. Sjølv om EUs heilhetlege tilnærming har stort potensiale, er effekten på bakken ofte liten. Basert på studiar av Afghanistan, Irak og Mali finn me at fem paradoks karakteriserer EUs kriserespons. Det er viktig å nemne at EU på langt nær er einsam i å streve med å omgjere gode intensjonar til effektiv kriserespons. Likevel er det sentralt at EU, for å auke effektiviteten, adresserer mellom anna desse paradoksa.


Operasjonen EUPOL i Afghanistan gikk fra 2007-2016 og fokuserte på å bistå afghanske myndigheter i å reformere og bygge opp politistyrken i landet (Foto: Resolute Support Media, Flickr CC BY).

Fem paradoks

Lokal vs. nasjonal forankring. Det er eit paradoks at EU, trass ynskjer om å bygge lokal forankring, sjeldan klarer gjere nettopp dette. Medan EU – som andre aktørar – treng støtte frå lokalbefolkninga og lokale aktørar for å nå overordna mål om å løyse konflikten, speler desse svært sjeldan ein stor rolle. Oftast er det nasjonale myndigheiter, som i slike land har avgrensa legitimitet, EU samarbeider med. Nasjonal er ikkje nødvendigvis det same som lokal forankring.

Konflikt-sensitivitet vs. Brussel-basert design. Eit anna paradoks er at EUs forståing av lokale dynamikkar og røtene til konflikten ofte er låg, noko som vanskeleggjer ønsket om konfliktsensitivitet. Kriseresponsar er nemleg sjeldan skreddarsydde konteksten, og er oftast utarbeida i Brussel med lite kontakt og samhandling med lokale aktørar.

Tilbod vs. etterspørsel. Eit anna element er tanken om at kriseresponsen skal vere basert på ynskje eller etterspørsel, heller enn at EUs interesser styrer kor og korleis ein arbeider. Også her slit EU med å sette ynskjer ut i praksis. Generelt er det er for eksempel interesse i stabilitet i ulike konfliktområde som driv EU til å arbeide med styrking av sikkerheitssektoren. Avhengig av mellom anna legitimiteten til desse styrkane hjå befolkninga, kan dette gå på tvers av ynskje om å gjere det folk på bakken ynskjer. 

Statsbygging vs. militærisert tilnærming. EU ynskjer å bygge sterke og legitime statar, noko som er vanskeleg i land der nettopp usemje om kven som er legitime leiarar, er del av konfliktbiletet. Ettersom konflikten ofte fortset, vert tilnærminga meir militærisert og fokuset på sikkerheit større, noko som kan gå på bekostning av utvikling og politiske løysingar.

Kortsiktige vs. langsiktige løysingar. EU forkynner stabile løysingar på kriser og konfliktar, men ender ofte opp med å sette i gang kortsiktige løysingar. Dette inkluderer den militæriserte tilnærminga  nemnd ovanfor, samt at innsatsen sjeldan klarer å sette varige, konstruktive spor. Reform av sikkerheitssektoren, for eksempel, inneberer større endring av forvaltninga og kanskje kulturen, medan kortsiktig trening og rådgiving har sjeldan varige resultat.


Personell som skal ta del i EUTM ankommer Mali i 2013 for oppstarten av operasjonen (Foto: Sébastien Rieussec for European External Action Services, Flickr CC BY).

Det er altså fleire paradoks som ligg til grunn for EUs avgrensa påverknad på bakken. Ein seier ein ting, men praktiserer ofte ein annan. Framover er det naudsynt at EU adresserer desse hindra. Meir konstruktivt samarbeid med lokale aktørar, mindre fokus på militære verkemiddel, og ein meir langsiktig tenking er nokre stikkord. Sjølv om kortsiktige løysingar i augneblinken ser freistande ut, er det viktig å sjå kva konsekvensar desse kan få lenger fram i tid.

Vidare lesnad

Bøås; Morten og Bård Drange. Approaching the European Union’s crisis response and international peacekeeping from below. EUNPACK working paper. 2018.

Drange, Bård. Internasjonale fredsoperasjonar: mange kokker, mykje søl? NUPI: Hvor hender det. 2018.

Krastev, Ivan. Is the EU ready to handle the major challenges it is facing? Podcast frå NUPI-seminar 30. november 2018.

Bård Drange er vitenskapelig assistent i Forskningsgruppen for fred, konflikt og utvikling ved Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI).