Ukens analyse, 04. mars 2019

Russisk gass og europeisk sikkerhet


Ukens analyse er skrevet av Ingerid M. Opdahl, førsteamanuensis ved Institutt for forsvarsstudier (IFS). Opdahl skriver om russisk gasseksport til Europa og de sikkerhetspolitiske konsekvensene av dette.

Atlanterhavskomitéen publiserer jevnlig Ukens analyse, skrevet av en av Den norske Atlanterhavskomités samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra, ta kontakt med andreas@dnak.org. Innholdet i Ukens analyse representerer forfatterens egne synspunkter og ikke nødvendigvis DNAKs.

På den årlige sikkerhetskonferansen i München midt i februar kom gass i fokus, og særlig rørledningen Nord Stream II. Den skal gå under Østersjøen fra Vyborg i Russland til Greifswald i Tyskland.

Nord Stream II vil påvirke de europeiske gassmarkedene i årene fremover, og ha konsekvenser for Ukrainas rolle som transittland for russisk gass. De sikkerhetspolitiske konsekvensene er tydelige. I 2019 blir dette stilt på spissen, ettersom eksisterende transitt- og leveransekontrakter mellom Russland og Ukraina utløper ved årsskiftet. De siste årene har over 40 prosent av russisk gass til Europa kommet via ukrainske rørledninger, og Gazprom leverer 35–40 prosent av gassen som brukes i Europa. I europeiske hovedsteder er gasskrisene i 2006 og 2009 fortsatt friske i minnet. Særlig krisen i 2009 rammet Europa hardt. Da Gazprom skrudde ned gasstrømmen til et nivå som skulle forsyne bare Europa og ikke Ukraina, reverserte Ukraina strømmen og forsynte egne forbrukere, mens europeiske kunder stod uten gass. Dette reduserte europeisk tillit til Ukraina som transittland, men det var også et sjokk at Russland hadde eskalert en bilateral krise og var villig til å bruke transitten som et pressmiddel overfor Ukraina. Naturligvis følges forholdet mellom russiske Gazprom og ukrainske Naftogaz nå tett.


Angela Merkel, Dmitrij Medvedev og en rekke andre statsledere under den offisielle åpningen av Nord Stream I i 2011 (Foto: RIA Novosti, www.gazprom.com).

Gassforhandlingene mellom Russland og Ukraina og den europeiske diskusjonen om transportruter for russisk gass blottlegger grunnleggende utfordringer i europeisk politikk. Det handler om markedsmakt og markedsregulering på et felt der motoren i EUs økonomi, Tyskland, lenge ikke har hatt noe ønske om å flytte mer makt fra nasjonalt til overnasjonalt nivå. Dette har blitt særlig tydelig i diskusjonen rundt rørledningene Nord Stream I og nå II.

I sin tale på sikkerhetskonferansen i München understreket Tysklands kansler Angela Merkel at russisk gass, og transportrørledninger som Nord Stream II, handler om økonomisk samarbeid, ikke om politikk. Tyskland har ikke vært villig til å gå inn i diskusjonen om avhengigheten av russisk gass kan ha sikkerhetspolitiske implikasjoner. At dette kan være et problem for Europa har blitt påpekt både fra amerikansk hold og nylig også av Frankrikes president, Emmanuel Macron. Med sin tale i München ønsket Merkel å vise at Nord Stream ikke er et problem, men resultatet var heller økt oppmerksomhet om utfordringen den kan utgjøre. Kort tid etter klarte EU-landene å inngå et kompromiss om revisjon av gassdirektivet. Dette virket umulig gjennom hele 2018, mye på grunn av motstand fra Tyskland og andre som ønsker Nord Stream II velkommen.

Merkel har rett når hun sier at rørledningene handler økonomisk samarbeid. Kun russisk gass kan dekke så mye som opptil 40 prosent av den europeiske etterspørselen. Hverken nederlandsk produksjon, norsk sokkel eller import fra Algerie vil øke særlig mye i årene som kommer. For Nordsjøen og Norskehavet er det heller snakk om gradvis reduksjon. Det er tvilsomt om det vil være aktuelt å dekke en veldig stor andel av europeisk etterspørsel med LNG (11,6 prosent i 2017). LNG-prisene settes i de store asiatiske markedene, hvor prisnivået er høyt. Russisk gass i rørledning er rimelig. Gass er dessuten godt egnet til å supplere fornybare, mer variable energikilder, som vann, vind og sol. Europa vil fortsatt ha behov for russisk gass.

Rent forretningsmessig har Gazprom stor innflytelse på hvor gassen skal leveres til markedene – via rørledningene Nord Stream I og etterhvert II, eller via Ukraina. Det er alltid vanskelig å finansiere nye rørledninger. Om gassprodusenten ikke forplikter seg, langsiktig og med et tilstrekkelig volum på riktig sted, blir det ingen rørledning. En gassprodusent kan selv bygge en ny rørledning, alene eller i partnerskap med kjøperne. Med mindre kundene insisterer på et annet inntakspunkt når nye kontrakter skal forhandles – noe de taper penger på om de har investert i den nye rørledningen – blir nyetableringen den nye hovedruten. Litt forenklet er det nettopp det siste som har skjedd med Nord Stream I og II. Russland trenger å eksportere gass til sitt absolutt største marked, dermed er avhengigheten mellom Russland og EU gjensidig. Men den er ikke symmetrisk. Og også innad i EU er den ujevnt fordelt, med Tyskland som den absolutt største kunden.


Fra den ene enden av Nord Stream-ledningen, i Greifswald i Tyskland (Foto: Gazprom, www.gazprom.com).

De siste 20 årene har Gazproms strategi vært å minimere avhengigheten av transittland, og særlig Ukraina. Frem til 2001 gikk all Gazproms eksport gjennom Ukraina og Hviterussland. Siden har rørledningene Blue Stream til Tyrkia (i drift 2003) og Nord Stream til Tyskland (åpnet 2011–12) redusert behovet. I tillegg kommer rørledningen Yamal (åpnet 2001), som riktignok går gjennom Hviterussland, men som Gazprom eier selv. Gazprom bruker nå Nord Stream og Yamal som primære ruter for gasseksport til Nord-Europa, mens den lengre ruten via Ukraina kommer i tillegg. Det ligger altså i kortene at transitten gjennom Ukraina vil bli redusert i årene som kommer. Spørsmålet er heller når og hvor mye. Nord Stream II vil nok ikke være i full drift før i 2021–22, og selv da vil de betydelige sesongvariasjonene bety at noe av gassen må gå via Ukraina.

Fra 2009 har EUs forsøk på å redusere og håndtere egen avhengighet av russisk gass rettet seg mot å søke å redusere Gazproms (og andre store leverandørers) direkte markedstilgang. Imidlertid har viljen til faktisk å begrense Gazproms adgang til infrastruktur, og dermed markeder, vært liten, særlig i Tyskland. Forsyningssikkerhet og redusert transittrisiko for ruten gjennom Ukraina her og nå har ofte veid tyngre enn muligheten for å utvikle en mer helhetlig europeisk energipolitikk. At diskusjonen har handlet mest om transittrisiko, har svekket EU fordi det reduserer muligheten til å ivareta interessene til mindre land i øst og sør som i hovedsak får gass via Ukraina. Fordi Merkel har insistert på at dette er en rent kommersiell avtale, har de sikkerhetspolitiske implikasjonene, som knytter seg særlig til stabilitet i Ukraina, ikke kommet på EUs agenda.


Et av Gazproms anlegg knyttet til Nord Stream (Foto: Gazprom, www.gazprom.com).

Russland, Gazprom, energiøkonomer og markedsanalytikere fremhever at Russland er en pålitelig gassleverandør, og den eneste som kan levere tilstrekkelig kvanta til Europa over lang tid, til en akseptabel pris. Det stemmer, og det er svært viktig å forstå. Men erfaringen fra 2009 var at transittrisikoen ligger i det bilaterale forholdet mellom Russland og Ukraina, selv om gassen har passert som planlagt de siste ti årene. Trepartsforhandlingene om gasstransitt mellom den europeiske kommisjonen, Ukraina og Russland, avholdt i Brussel i januar, var et forsøk på, nok en gang, å nærme seg en akseptabel transittavtale for alle parter, og å løfte forhandlingene opp fra det bilaterale nivået. Det første har så langt ikke lyktes. Siden det grunnleggende problemet er det dårlige bilaterale forholdet mellom Russland og Ukraina, må enhver ny transittavtale også regulere deler av dette forholdet. Hvordan det gjøres vil ha implikasjoner for europeisk sikkerhetspolitikk. Til nå har den raske fremgangen i byggingen av Nord Stream II svekket EUs rolle overfor de to andre partene. Nå kan revisjonen av gassdirektivet komme til å øke EUs innflytelse på premissene for europeisk sikkerhetspolitikk i dette spørsmålet.

 

Videre lesning

Kardaś, Szymon, Agata Łoskot-Strachota og Sławomir Matuszak. “A ‘last-minute’ transit contract? Russia-Ukraine-EU gas talks”. OSW Commentary. Centre for Eastern Studies/Ośrodek Studiów Wschodnich: January 2019.

Krutikhin, Mikhail. “Dorogo i serdito. Potsjemu “Severnyj potok – 2” budet postrojen” [Dyrt og sint. Hvorfor Nord Stream II vil bli bygget]. Republic, 3. mai 2018. Tilgjengelig fra (betalingsmur): https://republic.ru/posts/90695

Agata Łoskot-Strachota. “The gas directive revision: EU law poses problems for Nord Stream 2”. OSW Commentary. Centre for Eastern Studies/Ośrodek Studiów Wschodnich: February 2019.

Luyssen, Johanna. «Le projet de gazoduc Nord Stream 2, signe de l'étiolement de la relation franco-allemande?» Libération, 8. februar 2019. Tilgjengelig fra: https://www.liberation.fr/planete/2019/02/08/le-projet-de-gazoduc-nord-stream-2-signe-de-l-etiolement-de-la-relation-franco-allemande_1708111

Pirani, Simon. "Russian gas transit through Ukraine after 2019: the options”. Oxford Energy Insight 41. Oxford Energy Institute: November 2018.

 

Dr. Ingerid M. Opdahl er førsteamanuensis ved Institutt for forsvarsstudier/Forsvarets høgskole. Hennes fagfelt inkluderer russisk sikkerhets- og utenrikspolitikk, politisk økonomi i Russland og russiske energiselskaper.