Ukens analyse, 21. august 2018

USAs "maksimum press" på Iran


Ukens analyse er skrevet av Sverre Lodgaard, seniorforsker ved Norsk utenrikspolitisk institutt. Han skriver om USAs økte press på Iran.

Atlanterhavskomitéen publiserer jevnlig Ukens analyse, skrevet av en av DNAKs samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra, ta kontakt med andreas@dnak.org. Innholdet i Ukens analyse representerer forfatterens egne synspunkter og ikke nødvendigvis DNAKs.

USA har trukket seg fra Iran-avtalen og i høst gjeninnføres sanksjonene. Amerikanerne legger «maksimum press» på regimet i Teheran.

I fjor var dette uttrykket forbeholdt Nord-Korea. Ordbruken var voldsom, men stakk ikke så dypt, noe vårens toppmøte mellom Trump og Kim bekreftet. I lange perioder har USA sett på Nord-Korea som en stalinistisk levning fra den kalde krigen uten å bry seg. Mange saker har vært viktigere enn den lille kuriositeten i Nordøst-Asia. Mot regimet i Iran er det derimot et inngrodd fiendskap som går tilbake til den islamske revolusjonen i 1979. Gisseltagningen  – et 50-tall amerikanske ambassadefolk satt i husarrest i 444 dager – var en nasjonal ydmykelse. At Iran gikk fra hengiven partner til svoren fiende var like skjellsettende. Ønsket om regimeendring har ligget der i alle år siden, og i dag er tilhengerne av regimeskifte i førersetet i Washington.  

«Maksimum press» betyr også trusler om bruk av makt, med Israel som heiagjeng og Saudi-Arabia som støttespiller. USA er satt på kurs mot krig, for det er lite som tyder på at sanksjonene får regimet i kne, selv om utenriksminister Pompeo sier de vil bli historisk sterke. Ikke dermed sagt at det blir krig, for verden er omskiftelig og Trump i særdeleshet. Krig er kostbart og kan fort bli upopulært også i USA. Men i dag peker kursen i den retningen.

USAs utenriksminister Mike Pompeo​. Foto: Gage Skidmore (Flickr CC BY).

Første akt gjelder atomavtalens framtid. At USA har trukket seg ut behøver ikke bety at den ryker, for hvis Iran fortsetter å etterleve den blir alle de andre stormaktene – ja, alle land unntatt USAs nærmeste partnere i Midtøsten – stående. Hva Iran gjør avhenger i første rekke av EUs evne til å beskytte sitt næringsliv mot de amerikanske sanksjonene. Iranerne har fått langt mindre ut av avtalen enn de var lovet, for Trump har sabotert den. Nå er President Rouhani og utenriksminister Zarif hardt presset av sine konservative kritikere.

De amerikanske sanksjonene er tuftet på International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) av 1977, som gir presidenten vide fullmakter hvis det foreligger «uvanlige og ekstraordinære» trusler utenfra. Hva som ligger i disse uttrykkene er en tolkningssak. Etter at loven ble innført er den brukt til å rette sanksjoner mot Iran, Nord-Korea, Syria, Sør-Sudan, Russland, Cuba og mange andre land. I dette århundret har den ført til å mer enn 400 sanksjonsbeslutninger (hvorav noen har dreid seg om forlengelse eller utvidelse av tidligere tiltak). Den utøvende instansen er i hovedsak Finansdepartementets Office of Foreign Assets Control (OFAC).

De første sanksjonene mot Iran ble gjeninnført 6. august og omfattet blant annet handelen med gull og andre edle metaller, halvfabrikata som stål og aluminium, og automobilsektoren. Matvarer, tepper, fly og flydeler – unntakene fra regelen som forbyr amerikansk næringsliv å handle med Iran – er også omfattet. Resten blir gjeninnført 4. november og omfatter den viktige oljesektoren.

EU har sterk vilje til å beskytte næringslivet mot nye amerikanske sanksjoner, men det stilles fortsatt spørsmål ved gjennomføringskraften. For store europeiske selskaper som opererer på det amerikanske markedet er valget greit nok: De velger det 19 000 milliarder dollar store amerikanske markedet framfor det 600 milliarder iranske. Beskyttelsestiltakene retter seg i første rekke mot små og mellomstore bedrifter og gjelder bankforbindelser og kredittlinjer, praktisk støtte til handel og investeringer, tiltak for å sikre fortsatt kjøp av olje og petrokjemiske produkter, og sikring av forbindelsene til sjøs, på land og i lufta.  Den såkalte Blocking Regulation fra 1996 – som forbyr europeiske selskaper å føye seg etter amerikanske sanksjoner, gjør dem skadesløse hvis de ilegges amerikanske bøter, og gjør vedtak i andre lands domstoler virkningsløse i EU-området – er oppdatert og gjeninnført. De som vil ha unntak må søke Kommisjonen.

Atomavtalen er kroneksemplet på felles europeisk utenrikspolitikk, så hvis avtalen faller er det et betydelig tilbakeslag for integrasjonsprosjektet. EU har gått i bresjen for å hindre spredning av atomvåpen og har en standard ikke-spredningsklausul i handelsavtalene: Ryker atomavtalen er det et hardt slag mot ikke-spredningsregimet. Den amerikanske tilbaketrekningen er dessuten folkerettsbrudd, for avtalen er forankret i en enstemmig resolusjon fra FNs Sikkerhetsråd. Først som sist gjelder det å unngå krig, som også var den grunnleggende målsettingen da EU engasjerte seg i forhandlinger med Iran i 2003.

Iran innser at de bør samarbeide med europeerne og iverksette reformer som underletter det økonomiske samarbeidet. Asiatene vil også hjelpe. Verken Kina eller Russland vil føye seg etter sanksjonene, og da Total trakk seg ut av South Pars – verdens største gassfelt – kjøpte kineserne seg opp. Russland tar imot olje fra Iran som betaling for iransk import av russiske varer og kan utvide den ordningen. India, Tyrkia og andre partnere protesterer heftig, men har mindre muskler. For 10 år siden var det interesse i Iran for å gjøre mer ut av retning øst i utenrikspolitikken, men vest forble hovedretningen. I dag ligger det større potensiale i orienteringen østover.

Sikkerhetsrådet vedtar Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) i juli 2015. Foto: United Nations (Flickr CC BY).

Den iranske økonomien går dårlig, valutaen har fallt dramatisk, matvareprisene har gått opp og det er vannmangel. Folk er frustrerte og det har vært  gjenntatte demonstrasjoner dette året. Hver for seg har de ikke vært så store, men de er spontane og landsomfattende. Skuffelse over atomavtalen er en del av bakgrunnen. Nå slutter de politiske fraksjonene rekkene, litt mot denne bakgrunn, men først og fremst for å stå opp mot det amerikanske presset. Nye forhandlinger, slik Trump har bedt om, kommer ikke på tale. Det er det bred enighet om.

De andre landene greier ikke å kompensere Iran for alle de økonomiske konsekvensene av sanksjonene. Men iranerne ser de politiske fordelene ved å bli i avtalen, for det vil snu spillet fra «Amerika først» til «Amerika alene». Det er Teheran som til syvende og sist avgjør dette, og et positivt utfall vil gjøre det legitimt og i praksis lettere for land verden over å samarbeide med Iran. Den amerikanske tilbaketrekningen er illegal og illegitim og da biter ikke sanksjonene så godt.

Nå står avtalen på vippen. Bunnlinjen er den samme som før: Så lenge den holder vil det være vanskeligere for USA å begrunne bruk av makt.

Sverre Lodgaard er seniorforsker ved Norsk utenrikspolitisk institutt (Nupi) med geopolitikk, Midtøsten og iransk utenrikspolitikk blant sine ekspertområder.