Ukens analyse, 30. juni 2017

US Navys fremtidige utfordringer: konsekvenser for Norge


Ukens analyse er skrevet av Amund Lundesgaard, førsteamanuensis ved Institutt for forsvarsstudier. Amund skriver utfyllende om US Navys fremtidige utfordringer, og hvilke konsekvenser dette har for Europa og Norge. God lesning!

Hver uke presenteres en tidsrelevant analyse, håndplukket av en av Atlanterhavskomitéens samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra med ukens analyse, ta kontakt med magnus@dnak.org


Den amerikanske marinen står i dag overfor større utfordringer enn den har gjort på over 35 år, og utfordringene er på tre nivåer; strategiske, ressursmessige og utstyrsmessige utfordringer. Trendene innen disse nivåene tilsier at USA vil prioritere Asia.

Med slutten på den kalde krigen fikk den amerikanske marinen en helt ny strategisk hverdag. Fra å forberede til en krig med verdens andre supermakt, gikk den over til å prioritere regionale konflikter slik som krigene mot Irak, borgerkrigene på Balkan, invasjonen av Afghanistan, og potensielle kriger mot Nord-Korea og Iran. Behovet for å kontrollere verdenshavene forsvant også, siden det ikke lenger fantes noen reell motstander som kunne utfordre USAs og Vestens dominans til sjøs. US Navy kunne derfor konsentrere seg om å projisere makt; det vil si å bruke sjøen til å påvirke konflikter direkte på land. Våpen, skip og fly ble spisset mot å angripe på land, og geografisk var prioriteringene lagt til ustabile områder som ofte var helt andre steder enn på det europeiske kontinentet. Og de strategiske ambisjonene til US Navy etter den kalde krigen har vært omfattende, for å si det forsiktig: å være tilstede mer eller mindre i hele verden for å kontinuerlig påvirke den sikkerhetspolitiske situasjonen i de fleste områder; kunne reagere på kriser nærmest uansett hvor de oppstår; og å kunne utkjempe og vinne én krig samtidig som man holder stand i en annen, stiller enormt store krav til kapasitetene til hvert individuelt skip, antall skip, treningsnivået til mannskapet, samt vedlikehold. Den strategiske forutsetningen var at USA skulle være den naturlige lederen for en liberal verdensorden som i alle fall til en viss grad hadde frigjort seg fra den geopolitiske konkurransen som har preget tidligere tider.

For omtrent 10 år siden begynte denne strategiske tilnærmingen å vise svakheter. Russland har fått økt selvtillit og har vist vilje til å bruke makt i Ukraina for å ta vare på det som blir oppfattet som landets strategiske interesser. Videre har Kina seilt opp som en utfordrer til USAs hegemoniske posisjon i Asia, der stormakten viser en vilje og evne til å legge sikkerhetspolitisk press på USAs allierte, samt konkurrere med USA på et økonomisk nivå. Til slutt ble den arabiske våren aldri til en sommer, men har gått over i en rekke ustabile stater, borgerkriger og konflikter som truer stabiliteten til regionen som helhet. Med andre ord har det sikkerhetspolitiske bildet endret seg til det verre, samtidig som de strategiske ambisjonene er like store som tidligere.


Foto: US Navy

I det nye sikkerhetspolitiske bildet koster US Navys ambisjoner, og de koster mye! Det har derfor blitt klarere og klarere at den amerikanske marinen strever med kronisk underfinansiering, noe som tærer på beredskapen til flåten. Enkelt sagt er det er to trender som bidrar til at de ovennevnte strategiske ambisjonene blir vanskeligere og vanskeligere å ha som realistisk ambisjoner. For det første er det den forsvarsspesifikke inflasjonen. Den forsvarsspesifikke inflasjonen refererer til at utgiftene ved å ha et forsvar øker raskere enn den allmenne inflasjonen, og de militære kostnadsdriverne er økende priser på materiell, samt økende utgifter til personell. Resultatet er at, selv om et forsvar ikke vokser i antall ansatte, eller får flere skip, fly eller stridsvogner, så koster det mere å investere i og drive et moderne forsvar enn det gjorde for 20 år siden. Den andre forklaringsfaktoren er at viljen til å bruke store summer på forsvaret er atskillig mindre enn den var under den kalde krigen, og US Navy er intet unntak. I USA har forsvarsbudsjettene blitt markant redusert etter at de har trukket seg ut av kampoperasjoner i Irak og Afghanistan, og som følge av den låste innenrikspolitiske situasjonen har Kongressen innført den mye omtalte "sequestration", som er automatiske budsjettkutt som gjelder for hele det føderale budsjettet. Men der har man klart å snike seg unna de dypeste kuttene ved å bevilge store summer til en budsjettpost som i utgangspunktet er ment for såkalte "overseas contingencies", det vil si uforutsette utenlandsoperasjoner. Denne budsjettposten er unntatt det regulære budsjettet, og ved å bruke den har man derfor klart å holde det gående uten altfor store konsekvenser for budsjettet. Men, det er uansett klart at forsvarsbudsjettet er under press fra politisk hold, mens de overordnede strategiske ambisjonene er mer eller mindre intakte.

Resultatet av dette spriket mellom ressurser og ambisjoner har ført til kraftig slitasje på både mannskap og utstyr i den amerikanske marinen. For å dekke etterspørselen har US Navy prioritert det operative budsjettet, og latt vedlikehold lide. Dette har naturligvis konsekvenser for vedlikeholdsstandarden, og det har vært flere tilfeller der utstyr rett og slett ikke fungerer eller blir tatt ut av tjeneste. Samtidig har de også hatt for få skip til å dekke operative behov. Resultatet av dette er at US Navy har måttet forlenge tiden til sjøs for den skipene de har, noe som sliter mer på både utstyr og mannskap. Med andre ord brennes lyset i begge ender: De har for lite penger til å opprettholde et bærekraftig vedlikeholdsnivå, og de presser skipene og mannskapene hardere enn de i utgangspunktet skal.

På utstyrsfronten har den nye sikkerhetspolitiske situasjonen avdekket store utfordringer på spesielt tre områder: anti-ubåt krigføring, missilforsvar og hangarskip. Etter den kalde krigen kuttet US Navy kraftig i kapasiteten til å drive ubåtjakt: det finnes ingen fregatter igjen i flåten, og antall angrepsubåter er redusert til nesten det halve av hva det var på slutten av den kalde krigen. Videre har ferdighetene innen denne typen krigføring råtnet på rot, siden ubåtjakt var ansett som mindre relevant enn evnen til å angrip mål på land. Manglende utstyr, samt lite trening og erfaring med anti ubåt-krigføring er derfor en stor utfordring for den amerikanske marinen, siden både Kina og Russland, men også andre lands mariner, nå satser på stillegående ubåter som en vesentlig del av sin marine. Den manglende anti-ubåt kapasiteten, kombinert med reduserte ferdigheter, er derfor en vesentlig svakhet. Delvis som et resultat av dette har den amerikanske marinen nå bestemt seg for igjen å produsere fregatter, men spørsmålet er om dette er tilstrekkelig uten en signifikant økning i antall angrepsubåter i tillegg.

US Navy bekymrer seg også for evnen Russland, Kina og andre potensielt fiendtlig innstilte land har til å sende landbaserte anti-skip missiler mot amerikanske skip. Effektivt forsvar mot missiler er imidlertid teknisk svært vanskelig å få til, og er særdeles dyrt å utvikle. Samtidig har sjøbasert missilforsvar den ulempen at det er meget begrenset hvor mange missiler (for man bruker missiler til å skyte ned andre missiler) man kan ha om bord. Det er derfor mulig for en eventuell landbasert motstander å ha så mange anti-skip missiler at man til slutt slipper opp for ammunisjon om bord på skipene, og da spiller det ingen rolle om hvert forsvarsmissil treffer sitt mål. US Navy jobber med tre forskjellige våpensystemer som skal forbedre forsvarsevnen mot anti-skip missiler, blant annet laser og den såkalte "rail gun", men det gjenstår vesentlige utfordringer før disse er klare til operativ bruk.

Som nevnt har US Navy lagt store ressurser inn i det som, i mangle av et bedre begrep, kalles maktprojeksjon: evnen til å bruke marinefartøyer til å påvirke hendelser direkte på land. Kryssermissiler som Tomahawk ble sterkt prioritert, noe som har ført til at nær sagt alle kampfartøyer har prioritert denne kapasiteten over for eksempel anti-ubåt krigføring. Og denne prioriteringen gjelder til og med ubåtene selv, som har omfattende kapasiteter til å skyte ut tomahawker. En annen konsekvens av denne prioriteringen er hangarskipene, som har bestått som det sentrale navet i den amerikanske marinen. Disse skipene er meget kostbare i innkjøp, og legger man til flyene som er om bord så er summene astronomiske. For eksempel så koster det nyeste hangarskipet i US Navy, inkludert flyene som skal være om bord, over 22 milliarder dollar, eller nesten 184 milliarder norske kroner. Det er tre og et halvt norsk forsvarsbudsjett. I tillegg kommer driftskostnader, som ikke er ubetydelige. Siden det bare er 10 hangarskip sier det seg selv at hvert enkelt skip er ansett som særdeles dyrebart, og det er derfor en kapasitet som US Navy nødig vil gamble med. I tillegg er disse skipene, i kraft av sin størrelse, også enklere å finne for en fiende.

Manglende kapasitet innen anti-ubåt krigføring og utfordringene med anti-skip missiler, kombinert med prisen på hangarskipene og den sårbarheten de har, kan påvirke USAs evne og vilje til å assistere allierte, siden flere av USAs nærmeste allierte ligger innenfor både rekkevidden til disse missilene og operasjonsradiusen til ubåtene som har blitt nevnt. Det er for eksempel på det rene at US Navy ikke har evne til å forhindre en kinesisk invasjon av Taiwan, og ingen vet med sikkerhet hvor stor risiko USA er villig til å utsette sine skip for dersom en alliert opplever krise og krig.

Hva har så dette å si for US Navys prioriteringer, og hvordan vil dette påvirke Europa og Norge? Siden den andre verdenskrig har US Navy prioritert Atlanterhavet, og basert ca. 60 % av sin flåte i Atlanterhavet og resten i Stillehavet. Men med den økende konkurransen fra Kina ble det i 2005 bestemt at dette forholdet skulle snus, og i 2007 var det første året siden mellomkrigstiden at mer enn halvparten av skipene ble basert i Stillehavet. Samtidig bestemte US Navy seg for å sende sine mest moderne skip til Stillehavet. I tillegg er det nordlige Atlanterhavet også nedprioritert på hovedkvarters-nivå i US Navy. Under den kalde krigen var både Stillehavet og Atlanterhavet enhetlig kommandoer som hadde ansvar for planlegging og operasjoner i sine respektive havområder. Nå er Atlanterhavet delt på midten, der den vestlige delen ikke engang er en operativ kommando, men en trenings- og styrkeprodusent. NATO som helhet har også gått igjennom en slik utvikling, der Atlanterhavet ble lagt ned som egen operativ kommando i 2003 og gjort om til Allied Command Transformation, som fikk ansvaret for å forbedre alliansens effektivitet ved å utvikle nye doktriner og konsepter.

KNM Roald Amundsen seiler med det amerikanske hangarskipet USS Harry S Truman. Foto: US Navy

På tross av Russlands fremferd i både Ukraina og Georgia, og landets opprustning og generelle opptreden i internasjonal politikk, har US Navy fortsatt å prioritere Asia, og i dag har de nådd målet de satte seg i 2005. Det er derfor ingenting som tilsier at Atlanterhavet skal oppnå den samme statusen som den hadde under den kalde krigen. Samtidig er det en trend i USA der landet ser ut til å ønske en redusert rolle internasjonalt, inkludert i Europa. Denne trenden begynte å gjøre seg gjeldende under Obama, og ser ut til å forsterke seg under Trump. Tonen ser ut til å være at de europeiske NATO-landene kan håndtere Russland på egen hånd, gitt de førstnevntes omfattende ressurser, og sistnevntes økonomiske og befolkningsmessige utfordringer.

Kort fortalt har altså det sikkerhetspolitiske bildet endret seg til det verre de siste 10 årene, samtidig som de strategiske ambisjonene er like store, og forsvarsbudsjettene er mindre og med få utsikter til å bli vesentlig større. Kombinasjonen av disse tre faktorene har gjort at USA har startet å prioritere der de mener trusselen er mest prekær, og det vil si Øst-Asia og Midtøsten. Konsekvensene av de tre ovennevnte trendene er at Europa er nødt til å ta mer ansvar for sin egen sikkerhet, herunder også i det maritime domenet. Den manglende anti-ubåt kapasiteten i Atlanterhavet vil sannsynligvis fortsette dersom ikke Europa tar ansvar. Med mindre det blir store endringer i sikkerhetsbildet i Europa, der Russland over tid blir mer og mer truende og Europa viser seg å være ute av stand til å håndtere denne utviklingen, vil nok US Navy ikke dedikere store ressurser til Nord-Atlanteren, og begrense seg til et fåtall ubåter. Ved kriser, som per definisjon oppstår brått og uventet, kan derfor de maritime kommunikasjonslinjene mellom Europa og USA bli satt i fare. Slik situasjonen er nå, er NATO som helhet lite forberedt på maritim krigføring i det nordlige Atlanterhavet, noe som ble demonstrert ved en såkalt "tabletop" øvelse tidligere i år. Forsterkninger til Norge i tilfelle en væpnet konflikt vil derfor være utsatte, noe som svekker USAs evne til å assistere oss ved en artikkel 5 situasjon. Det er også legitimt å spørre om disse utsatte forsyningslinjene, og risikoen det medfører for materiell og mannskap, også kan svekke den amerikanske viljen til å assistere oss ved en krisesituasjon. Skal man ta de isolasjonistiske tendensene i USA på alvor er det kanskje der den primære utfordringen ligger, men det gjenstår å se. Uansett er det åpenbart at Europa og Norge må ta mer ansvar for sin egen sikkerhet, og det vil si nødvendige endringer og investeringer for å kompensere for at US Navy også i fremtiden kommer til å prioritere Stillehavet over Atlanterhavet.

 

Amund Lundesgaard er førsteamanuensis ved Institutt for forsvarsstudier. Du kan lese mer om han her.