Ukens analyse, 17. mars 2017

Russland, NATO og behovet for tillitsskapende tiltak


Ukens analyse er skrevet av Kristian Åtland, sjefsforsker ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI). Kristian skriver om NATO-Russland relasjoner, og anbefaler flere artikler for videre lesning på dette området. Han gir også noen konkrete råd for hvordan man kan øke forutsigbarhet og redusere risikoen for en militær konfrontasjon.

Hver uke presenteres en tidsrelevant analyse, håndplukket av en av Atlanterhavskomitéens samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra med ukens analyse, ta kontakt med magnus@dnak.org

Russlands forhold til NATO er mer anstrengt enn på noe annet tidspunkt siden slutten av den kalde krigen. Mangelen på tillit i forholdet mellom øst og vest har skapt en forverret sikkerhetssituasjon i Europa, og mye tyder på at dette kan bli en langvarig tilstand. Det militære aktivitetsnivået i områdene langs NATOs østgrense har økt, og det samme har antallet interaksjoner mellom russiske og vestlige sjø- og luftstyrker. Dette gjelder særlig i og over Østersjøen og Svartehavet, der man også har hatt de mest alvorlige episodene. I Barentshavsregionen synes situasjonen fortsatt å være noe mer stabil og forutsigbar, tross et vedvarende høyt militært aktivitetsnivå, særlig på russisk side.   

Den nye sikkerhetssituasjonen i Europa, kjennetegnet ved divergerende virkelighetsoppfatninger, en mer konfronterende retorikk og et hevet spenningsnivå mellom Russland og Vesten, stiller store krav til partenes evne til episodehåndtering og eskaleringskontroll. I det nåværende geopolitiske klimaet vil hendelser og episoder lettere enn før kunne få en uforutsett egendynamikk. I verste fall vil de kunne utvikle seg til mellomstatlige konflikter. Slik sett burde det være i alle parters interesse å etterleve eksisterende avtaleverk vedrørende militær aktivitet, gjerne også videreutvikle dette. Målet må være at antallet, alvorlighetsgraden og eskaleringspotensialet for uønskede hendelser minimeres.

Mer enn noen gang trenger Russland og NATO et sett av grunnleggende «kjøreregler», i form av tillitsskapende, risikoreduserende og stabilitetsfremmende tiltak. Det må erkjennes at et «strategisk partnerskap» mellom NATO og Russland, som det ble lagt opp til i Alliansens strategiske konsept fra 2010, ikke lenger er innen rekkevidde. I stedet bør innsatsen settes inn på tiltak som kan bidra til å skape økt forutsigbarhet og redusere risikoen for en militær konfrontasjon. Det finnes allerede en mengde avtaler på dette området, bilaterale så vel som multilaterale, og det er viktigere enn noen gang at de etterleves.

Tolv NATO-land, deriblant USA og Norge, har for eksempel bilaterale «Incidents at Sea»-avtaler med Russland. Slike avtaler inkluderer regler for hvordan partenes marinefartøyer forholder seg til hverandre når de møtes utenfor eget territorialfarvann, herunder hvordan de signaliserer, navigerer og kommuniserer for å tilkjennegi sine ikke-fiendtlige hensikter, og hvordan militære fly skal forholde seg til den annen parts marinefartøyer. Hovedpoenget er at man, uavhengig av politisk klima, skal opptre profesjonelt og avstå fra provoserende og/eller risikofylt atferd. Landene som fortsatt ikke har slike avtaler med Russland, deriblant NATO-landene Estland, Latvia, Litauen, Polen, Romania og Bulgaria, samt partnerlandene Sverige og Finland, kunne trolig hatt stor nytte av studere Norges erfaringer på dette området.

Når det gjelder multilaterale avtaler som kan bidra til å redusere risikoen for misforståelser og militære konfrontasjoner mellom Russland og NATO, kan vi trekke frem OSSEs Wien-dokument, som blant annet inneholder omforente prosedyrer for varsling av landmilitær øvingsvirksomhet. Vi kan også nevne det viktige arbeidet som pågår i regi av den internasjonale luftfartsorganisasjonen ICAO for å regulere forholdet mellom den sivile og den militære lufttrafikken over Østersjøen. Spørsmålet om bruk av transponder er et sentralt tema i denne forbindelse. Mer om disse og andre aktiviteter finnes i en nylig rapport fra den London-baserte tenketanken European Leadership Network.

Russiske hangarskip og eskorteskip langs norskekysten. Foto: Forsvaret.

Det kan ikke underslås at Russlands store, hyppige og ofte uvarslede beredskapsøvelser («snap drills») representerer en særlig utfordring for landets vestlige naboer. Hensikten med disse øvelsene, i tillegg til å vise styrke, er å trene russiske land-, sjø- og luftstyrkers evne til å rykke ut på kort varsel. Det kan være tale om flere titalls tusen soldater og betydelig mengder materiell. I den tidlige fasen av slike øvelser kan det være vanskelig for nabolandene å fastslå med sikkerhet om det faktisk er tale om rutinemessig øvingsvirksomhet eller en forberedelse til militær aggresjon. Sett fra vestlig side hadde en større russisk åpenhet om denne øvingsvirksomheten utvilsomt vært å foretrekke.

NATOs og Norges militære samarbeid med Russland har som kjent vært suspendert siden Russlands intervensjon i Ukraina i 2014, og det er i dag lite som tyder på at det vil bli gjenopptatt med det første. Dette er «den nye normalen» i nordområdene – at vi ikke samarbeider militært med Russland. Fraværet av militært samarbeid betyr imidlertid ikke at vi ikke kan samarbeide med Russland på andre områder. Det norsk-russiske samarbeidet innenfor «soft security»-sfæren, herunder om kystvakt, grensevakt, søk og redning, er ikke blitt mindre viktig siden 2014. Dette samarbeidet er av stor samfunnsnytte og bidrar på ulike vis til å opprettholde øst-vest-samkvemmet i nord. Det samme kan sies om regionale samarbeidsordninger som Barentssamarbeidet og samarbeidet i Arktisk Råd.

NATOs tidligere øverstkommanderende i Europa, Admiral (P) James Stavridis, publiserte for et drøyt år siden en artikkel i tidsskriftet Foreign Policy, under overskriften «Avoiding a New Cold War With Russia». Hovedpoenget i artikkelen var at NATO må være rede til å konfrontere Russland hvor og når vi må, men samtidig samarbeide med Russland hvor og når vi kan («confront where we must, cooperate where we can»). Det er en tilnærming som det er all grunn til å støtte opp under.   

 

Anbefalt lesning 

Kristian Åtland: "NATO og Russland har et historisk dårlig forhold. Kan den negative spiralen stanses?" Aftenposten, 12. mars 2017

Kristian Åtland: «North European security after the Ukraine conflict», Defense & Security Analysis, 2016, No. 2

 

Kristian Åtland er sjefsforsker ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) .