Ukens analyse, 09. juli 2018

NATO-toppmøtet kan bli ubehagelig


Ukens analyse er skrevet av Paal Sigurd Hilde, førsteamanuensis ved Senter for norsk og europeisk sikkerhet ved Institutt for forsvarsstudier. Han skriver om det kommende NATO-toppmøtet, samt uenigheter, samhold og solidaritet i alliansen.

Atlanterhavskomitéen publiserer jevnlig Ukens analyse, skrevet av en av DNAKs samarbeidspartnere, egne ansatte eller andre. Hvis du ønsker å bidra, ta kontakt med andreas@dnak.org. Innholdet i Ukens analyse representerer forfatterens egne synspunkter og ikke nødvendigvis DNAKs.

Samhold er viktig for NATO. Selv i tider der allierte har vært dypt uenige, har ønsket om å stå sammen og vise solidaritet preget toppmøtene. Generalsekretær Jens Stoltenberg er tro mot denne tradisjonen i oppkjøringen mot det første toppmøtet i Alliansens nye hovedkvarter i Brussel den 11. og 12. juli 2018. Mange frykter imidlertid at USAs president Donald Trump kan bryte med den. Det kan bli ubehagelig – også for Norge.

Minitoppmøtet i mai 2017 skulle introdusere USAs nye president til NATO og hans kollegaer. Håpet var at Trump som president, i motsetning til under valgkampen, skulle bekrefte USAs støtte til NATO og solidaritet med allierte. Alt så bra ut. Talen som embetsverket med forsvarsminister Jim Mattis i spissen hadde forberedt, inneholdt de riktige ordene.

Men den talen holdt ikke Trump. Han kritisere isteden allierte og unnlot å si at USA står ved Artikkel 5, NATOs kollektive selvforsvarsforpliktelse. Siden den tid har forholdet over Atlanteren blitt preget av USAs uttreden fra atomavtalen med Iran og landets innføring av handelsbarrierer som truer med å utløse en global "handelskrig". Frykten for at president Trump skal gå enda hardere til verks denne gang, er derfor påtakelig.

 Minitoppmøtet den 25. mai 2017 var ikke vellykket. Nyinnsatte president Trump oppfylte ikke forventningene om at han skulle stadfeste USAs tradisjonelle tilnærming til NATO. Foto: NATO (Flickr CC BY).

Sakene på toppmøtet

Til toppmøtet nå i juli har generalsekretær Jens Stoltenberg satt fem hovedsaker på agendaen. Den første er avskrekking og forsvar, som omfatter flere punkter rettet særlig mot å styrke NATOs evne til å møte en militær utfordring fra Russland. Omstilling av NATOs kommandostruktur og en styrking av beredskapen til NATO-landenes styrker er blant de viktigste temaene.

Nummer to er projecting stability, stabiliseringsfremme, og handler i stor grad om utfordringene NATO står overfor i sør. Kampen mot terror er én del av dette som er viktig for USA og flere allierte. Videreføring av NATOs engasjement i Afghanistan og tilbudet om å styrke NATOs innsats i Irak er de viktigste konkrete tiltakene.

Modernisering av NATO og forholdet mellom NATO og EU er sak tre og fire. De er også  sentrale, men får trolig mindre oppmerksomhet. Unntaket vil nok være det gryende samarbeidet mellom EU og NATO om å bedre den "militære mobiliteten" i Europa. Initiativet har blitt kalt en "militær Schengen" og omfatter å sikre at både regelverk og fysisk infrastruktur er tilrettelagt for at militære styrker raskt skal kunne transporteres gjennom Europa.

På flere punkter representerer disse fire sakene klare og viktige fremskritt for NATO. De allierte er dertil enige om alle hovedpunkter. Til tross for Trumps retorikk, har USA i hans presidentperiode vært en pådriver i NATO. Det amerikanske militære engasjementet i Europa har fortsatt å øke. Forsvarsminister Mattis får mye av æren for dette. Kontrasten mellom Trumps retorikk og den faktiske amerikanske politikken har vært stor.

Femte sak, byrdefordeling, blir den vanskeligste og dominerende saken som vil overskygge de andre. I 2014 ble de allierte enige om å arbeide mot målet om å bruke 2 % av BNP på forsvar innen 2024. Som ordlyden røper, var det ingen sterk forpliktelse. Både Stoltenberg og USA har imidlertid presset de allierte og krevd at de skal ha en plan for å oppnå målet. Misnøyen i USA over at europeiske allierte bruker for lite på forsvar er nesten like gammel som NATO. Trump har gitt den et sterkt uttrykk.

Norske interesser

De viktigste sakene for Norge er å finne under overskriften avskrekking og forsvar. Russlands bruk av militærmakt mot Ukraina i 2014 førte til en tydelig dreining av NATO, tilbake mot å vektlegge tradisjonelle militære trusler. Norge hadde med "nærområdeinitiativet" fra våren 2008 tatt til orde for nettopp dette. NATOs svar ble i stor grad en styrking av alliert tilstedeværelse i Baltikum og Polen.

De siste årene har Norge lagt vekt på at dreiningen også må omfatte det maritime. NATO må trygge forsyningslinjene over Atlanterhavet og sin evne til å operere i Nord-Atlanteren. Ønsket om at allierte har kontroll over havområdene utenfor Norge har lang tradisjon både i norsk historie og norsk NATO-politikk.

Økt russisk marineaktivitet sikret at det norske initiativet raskt fikk støtte fra USA, Storbritannia og andre allierte. Et resultat er at toppmøtet formelt vil beslutte å opprette en ny, NATO-tilknyttet maritim kommando i Norfolk i Virginia i USA. Norske myndigheter har grunn til å være fornøyd.

Norge og 2 %

Norge har mindre grunn til å glede seg til byrdefordelingsdebatten. Trump virker ensidig opptatt av 2 %-målet og kan gå langt i å skjelle ut landene som ikke oppfyller forventingene. Tyskland vil trolig få gjennomgå fordi landet er stort, rikt og bruker kun 1,2 % av BNP på forsvar.

Figuren viser forsvarsutgifter som andel av BNP for alle NATO-land basert på budsjettall for 2017 (merk at dette er forskjellig fra figuren under). Norge og et par av vår nærmeste allierte er uthevet. Kilde: NATO

Norge ligger litt bedre an med omlag 1,5 %, en andel som har vært stabil siden 2006. Sist Norge brukte 2 % av BNP på forsvar, var i 2002. Norske myndigheter har imidlertid ingen konkret plan for å nå 2 % ut over statsministerens lovnader for neste langtidsplan. Som Trump vektlegger i sitt brev til statsminister Erna Solberg, er Norge dermed det eneste landet med en felles grense med Russland som ikke har "en troverdig plan for å bruke 2 prosent". Norge er videre et av få NATO-land der prognosen for gjeldende langtidsplan viser et lite fall i BNP-andelen frem mot 2020 grunnet rask vekst i BNP.

Norge skiller seg således ut. Det at NATOs generalsekretær er norsk kan også trekke Trumps oppmerksomhet mot Norge. Handelsunderskudd og våpenkjøp kan vise seg utilstrekkelige for å få Norge av kroken. Det kan bli ubehagelig for norske myndigheter, selv om Norge nok ikke vil være mål for den sterkeste kritikken. Brevet som Solberg nylig mottok fra Trump fremstår for eksempel mildere i formen enn det hennes canadiske kollega fikk.

 

Figuren viser utviklingen av norsk BNP, forsvarsutgifter og forsvarsutgifter som andel av BNP. Dersom BNP vokser raskt vil forsvarsutgiftene som andel av BNP kunne falle selv om utgiftene faktisk øker, slik tilfellet var fra 2011–2012. Antatt rask vekst av BNP frem mot 2020 ligger bak prognosen om fall i BNP-andel i perioden. (Merk at figuren for 2017 viser andel av BNP basert på statsregnskapet, ikke –budsjettet, omregnet til 2010-dollar (altså et oppdatert tall sammenliknet med figuren over)). Kilde: NATO og FD.

Trump-effekten

Det kan imidlertid bli et lite ubehag i den større sammenheng. Måten Trump i mai trakk USA fra felleserklæringen fra G-7-møtet gir grunn til uro. Det samme gjør hans møte med Kim Jong-un og den åpenbart egenrådige beslutningen om å avslutte militære øvelser med Sør-Korea fordi de provoserer Nord-Korea og fordi det vil spare penger.

Det ser ut som Trump også skal møte president Vladimir Putin under sin Europa-reise i juli. Følgende skrekkscenario for NATO fremstår dermed som mulig: Trump krangler med allierte i Brussel og nekter å støtte erklæringen fra NATO-toppmøtet. Han møter så Putin i Helsinki, kommer godt overens og tvitrer at han avlyser amerikanske militærøvelser i Europa fordi de provoserer Russland og dertil er dyre.

Et slikt utfall vil sette det transatlantiske forholdet på sin alvorligste prøve. NATO oppløses neppe, men Trump vil undergrave både troverdigheten og tilliten til den amerikanske sikkerhetsgarantien.

En ny normal?

Det største spørsmålet for Norge og Europa er om Trump er et ubehagelig unntak, eller om han representerer en dypere endring i USA. Det er i dag ikke utenkelig at Trump blir gjenvalgt om to år. Om USAs internasjonale alenegang under slagordet America first blir langvarig, kan skaden på det transatlantiske forholdet også bli alvorlig. Et mislykket NATO-toppmøte og en gryende handelskrig kan bli bare begynnelsen.

Kritikere mener at Norge, gjennom økt amerikansk militær tilstedeværelse, legger for mye vekt på avskrekking og for lite vekt på beroligelse i sikkerhetspolitikken. Med Trump tydeligere ved roret i amerikansk sikkerhetspolitikk kan det motsatte bli en større utfordring.

Hva gjør Norge om USAs engasjementet i NATO svinner hen og avskrekkingen svekkes? Et europeisk svar kan bli at ambisjonene om et styrket sikkerhets- og forsvarssamarbeid i EU eller knyttet til EU, faktisk blir realisert. Hva gjør Norge da? Ett svar bør bli en ny EU-debatt, med et sikkerhetspolitisk utgangspunkt.

​Paal Sigurd Hilde er førsteamanuensis ved Senter for norsk og europeisk sikkerhet ved Institutt for forsvarsstudier (IFS). Hans viktigste interessefelt inkluderer norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk, NATO, nordområdene og nordisk og internasjonalt forsvarssamarbeid.